La conversione in legge del d.l. n. 75 del 22 giugno 2023 (legge 112/2023)
Approfondimento di Paola Aldigeri
Ci siamo lasciati a luglio con un approfondimento sulle novità in tema di personale e riprendiamo oggi con una panoramica delle ulteriori principali novità che sono state varate nel corso della pausa estiva e che impattano maggiormente sull’attività degli operatori degli uffici personale degli enti locali.
Il d.l. n. 75/2023 è stato convertito con modificazioni dalla legge n. 112 del 10 agosto 2023, che ha introdotto alcune importanti disposizioni per gli enti locali.
In particolare, a pochi mesi di distanza dall’entrata in vigore, vengono già apportate modifiche al d.l. n. 44/2023, convertito con legge n. 74/2023.
Scorriamo le principali novità:
Assunzioni di giovani nella PA (articolo 3-ter del d.l. n. 44/2023)
Avevamo già visto come l’art. 3-ter del d.l. n. 44/2023 riconosca a tutte le pubbliche amministrazioni compresi gli enti locali, fino al 31 dicembre 2026, la possibilità di assumere, nel limite del 10 per cento delle loro facoltà assunzionali, giovani laureati con contratto di apprendistato e, nel limite di un ulteriore 10 per cento di tali facoltà, attraverso apposite convenzioni, studenti di età inferiore a 24 anni con contratto di formazione e lavoro, tutti da inquadrare nell’area funzionari.
Per quanto riguarda l’apprendistato, con decreto del Ministro per la pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell’università e della ricerca, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, verranno stabiliti i criteri e le procedure per il reclutamento. Per quanto riguarda le convenzioni, il medesimo decreto ministeriale dovrà stabilirne i contenuti omogenei. Nei limiti delle facoltà assunzionali di ciascuna amministrazione, al termine dei suddetti contratti, il rapporto di lavoro si trasforma a tempo indeterminato con inquadramento nell’Area dei Funzionari, a condizione che sussistano i requisiti per l’accesso al pubblico impiego e una valutazione positiva del servizio prestato.
Il d.l. 75/2023, all’art. 28, introduce al citato art. 3-ter il comma 4-bis che prevede ulteriori agevolazioni per tali tipologie di assunzioni da parte di comuni, unioni di comuni, province e città metropolitane (ma non per le altre pubbliche amministrazioni), e cioè:
- le percentuali del 10% per l’apprendistato e del 10% per i contratti di formazione e lavoro vengono entrambe aumentate al 20% (e, comunque, per almeno una unità) delle facoltà assunzionali (quindi, in totale, 40%);
- per tali tipologie di assunzione, non occorre attivare le procedure di mobilità previste dagli articoli 34, comma 6, e 34 bis del d.lgs. n. 165/2001 (preventiva comunicazione alla Funzione Pubblica ed alla struttura regionale per l’eventuale assegnazione di personale pubblico in disponibilità – c.d. mobilità obbligatoria);
- il limite al trattamento accessorio del personale di cui all’articolo 23, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, é adeguato per i neo assunti, anche se a tempo determinato (ossia, qualora queste assunzioni determinino un aumento del personale in servizio rispetto al 31.12.2018, si può adeguare il fondo per la contrattazione decentrata di cui all’articolo 33 del d.l. n. 34/2019).
Come sappiamo, per gli enti locali, è ancora vigente ed utilizzabile il contratto di formazione e lavoro disciplinato dall’art. 3 del CCNL 14.9.2000, che ha una propria disciplina, in parte sovrapponibile con quella introdotta dal citato d.l. n. 44/2023; anche il contratto di formazione e lavoro previsto dal CCNL può, infatti, essere attivato per assumere personale da inquadrare nell’area delle elevate qualificazioni. Occorrerebbe un coordinamento tra le due discipline.
Scavalco d’eccedenza (articolo 3, comma 6-bis del d.l. n. 44/2023)
Con il comma 1-ter dell’art. 28, la legge di conversione del d.l. 75/2023 eleva da 15.000 a 25.000 la soglia demografica entro la quale è riconosciuta ai comuni (oltre che ai consorzi tra enti locali gerenti servizi a rilevanza non industriale, alle comunità montane e alle unioni di comuni) la possibilità di servirsi dell’attività lavorativa di dipendenti a tempo pieno di altre amministrazioni locali, purché autorizzati dall’amministrazione di provenienza. In questo modo, si amplia notevolmente il bacino di enti che possono avvalersi dell’attività lavorativa eccedente le 36 ore settimanali (e nei limiti delle 48 ore settimanali) di dipendenti di altri enti locali.
Limitazione allo scorrimento delle graduatorie (articolo 1-bis del d.l. n. 44/2023)
Ricordiamo che l’art. 1 bis del d.l. n. 44/2023 aveva integrato l’art. 35 del d.lgs. n. 165/2001 con il comma 5-ter, prevedendo una disposizione che aveva creato un vero e proprio panico per le pubbliche amministrazioni e, in particolare, per i numerosi piccoli enti locali, che si sarebbero trovati a dover svolgere un concorso per ogni fabbisogno rilevato. Tale disposizione prevedeva, infatti, che si considerassero idonei i candidati collocati nella graduatoria finale entro il 20 per cento dei posti successivi all’ultimo di quelli banditi e che, solo in caso di rinuncia all’assunzione o di dimissioni del dipendente intervenute entro sei mesi dall’assunzione, l’amministrazione potesse procedere allo scorrimento della graduatoria. Ciò significava, per esempio, che nel caso di un concorso per 5 posti, con 100 candidati che superavano le prove, si sarebbe ottenuta una graduatoria di 19 idonei, utilizzabile soltanto nei casi limitati di cui sopra e mai per nuove esigenze di personale.
La norma, totalmente illogica ed anti-economica, è stata rivisitata in sede di conversione del d.l. n. 75/2023, che – all’art. 28-ter, comma 1, lett. c) – sostituisce il quarto e il quinto periodo del nuovo citato comma 5-ter dell’art. 35 del d.lgs. n.165/2001, prevedendo, innanzitutto, che sono considerati idonei i candidati collocati nella graduatoria finale dopo l’ultimo candidato vincitore, in numero non superiore al 20 per cento dei posti messi a concorso (e non dei posti successivi all’ultimo di quelli banditi, quindi nell’esempio di cui sopra si otterrebbe un solo idoneo), nonché l’inapplicabilità della norma per:
- i concorsi banditi per il personale educativo e scolastico impiegato nei servizi gestiti direttamente dai comuni e dalle unioni di comuni;
- le procedure concorsuali bandite dagli enti locali o da enti o agenzie da questi controllati o partecipati che prevedano un numero di posti messi a concorso non superiore a venti unità;
- i concorsi banditi dai comuni con popolazione inferiore a 3.000 abitanti;
- i concorsi banditi per assunzioni a tempo determinato (tale esclusione sembra essere in contraddizione con l’art. 36, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001 che prevede che, per prevenire fenomeni di precariato, le amministrazioni pubbliche, sottoscrivono contratti a tempo determinato solo con i vincitori e con gli idonei delle proprie graduatorie vigenti per concorsi pubblici a tempo indeterminato).
In tutti questi casi di inapplicabilità della norma “taglia idonei”, la graduatoria potrà essere utilizzata sia dall’ente titolare che da altri enti previo convenzionamento, nel corso di tutta la durata di vigenza della stessa (2 anni dall’approvazione). Soltanto negli enti in cui è applicabile il limite del 20% dei posti messi a concorso, permarrà la limitazione di utilizzo della graduatoria ai soli casi di rinuncia all’assunzione dei vincitori, di mancato superamento del periodo di prova o di dimissioni del dipendente intervenute entro sei mesi dall’assunzione. A tale proposito, nella nota dell’ANCI, si legge che: “Di conseguenza, per tutte le fattispecie individuate con le modifiche introdotte in sede di conversione, l’utilizzo delle graduatorie concorsuali non subisce limitazioni numeriche: sarà pertanto possibile utilizzarle, anche mediante convenzionamento tra enti, non solo in caso di rinuncia all’assunzione dei vincitori di concorso o in caso di dimissioni intervenute entro 6 mesi dall’assunzione, ma per tutte le esigenze assunzionali che si manifestano durante la vigenza delle graduatorie medesime”; l’interpretazione di ANCI, cioè, consentirebbe lo scorrimento della graduatoria non solo per le rinunce o dimissioni che avvengano sul posto del vincitore del concorso, ma anche per tutte le ulteriori esigenze assunzionali che si manifestano nel corso di vigenza della graduatoria stessa (es. dimissioni su altri posti dell’amministrazione).
Viene poi prevista una disposizione che demanda ad un decreto del Ministro della pubblica amministrazione, adottato previa intesa in sede di Conferenza unificata ai sensi dell’articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, la possibilità di stabilire ulteriori modalità applicative di tale disposizione. In ogni caso, queste limitazioni e deroghe si applicano ai concorsi pubblici banditi successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del d.l. n. 75/2023 e quindi dal 17 agosto 2023. Per quanto riguarda i concorsi banditi dal 22 giugno al 17 agosto 2023 (ossia dalla data di entrata in vigore del d.l. fino alla data di entrata in vigore della legge di conversione), sembrerebbe illogico che riteniamo che si applicasse la prima formulazione della norma, in particolare a tutti i casi che la seconda formulazione della norma sottrae alla limitazione di scorrimento delle graduatorie. Auspichiamo, tuttavia, chiarimenti in merito. Staremo a vedere se ci saranno diverse indicazioni su questo aspetto.
Riserva dei posti nei concorsi per dirigente comunale
L’art. 28, comma 1-bis, del d.l. n. 75/2023 introduce una disposizione molto innovativa, che consente di prevedere, nei limiti dei posti disponibili della vigente dotazione organica, nell’ambito dei concorsi pubblici per il reclutamento di personale dirigenziale nei comuni, una riserva di posti non superiore al 50% da destinare:
- al personale (dirigenziale e non) che abbia maturato con pieno merito almeno trentasei mesi di servizio, anche non continuativi, negli ultimi cinque anni, e che sia stato assunto a tempo determinato previo esperimento di procedure selettive e comparative a evidenza pubblica;
- al personale non dirigenziale che sia in servizio a tempo indeterminato per lo stesso periodo di tempo.
Tali assunzioni devono essere previste nel piano dei fabbisogni del personale e sono effettuate a valere sulle facoltà assunzionali di ciascuna amministrazione disponibili a legislazione vigente.
La norma introduce, in realtà, non soltanto una riserva di posti, ma anche una vera e propria possibilità di stabilizzazione nella qualifica dirigenziale di personale che ha svolto periodi di lavoro a tempo determinato per almeno tre anni, anche non continuativi, negli ultimi 5 anni; si presume (ma la norma non lo dice espressamente) che il servizio debba essere stato prestato a favore dell’ente che indice la procedura concorsuale. In tale fattispecie, rientra il personale – dirigenziale o di alta specializzazione – assunto ai sensi dell’art. 110 del TUEL, che potrebbe anche non essere in servizio al momento dell’indizione della procedura.
Condizioni necessarie per poter fruire della riserva di posti sono che:
- il servizio sia stato reso “con pieno merito”: a tale proposito il regolamento sull’accesso dell’ente dovrà precisare cosa si intende per “pieno merito”, indicando per esempio una valutazione della prestazione minima per ciascun anno di servizio o come media dell’ultimo triennio;
- per i tempi determinati, che l’assunzione sia avvenuta previo esperimento di “procedure selettive e comparative ad evidenza pubblica”: anche qui, la locuzione lascia spazio a qualche dubbio applicativo. Il Consiglio di Stato, con sentenza del 10 settembre 2018, n. 5298, afferma che “la fattispecie del “concorso pubblico” rientra, come specie nel genere, nel più comprensivo alveo delle procedure “selettive”, all’interno delle quali si collocano anche le procedure (per le quali è invalsa la qualificazione come meramente “idoneative”) che – indipendentemente dalla prefigurazione e dall’esperimento di apposite prove – si caratterizzano per la valutazione meramente fiduciaria dei candidati, con esclusione della formazione – nei termini vincolanti dell’esercizio di una discrezionalità di ordine meramente tecnico, non a caso affidata a “tecnici esperti” (art. 9 d.P.R. cit.) – di una definitiva graduatoria di merito (la quale, per tal via, può essere riguardata come il vero e proprio elemento scriminante tra l’una e l’altra vicenda). […]
Procedura meramente idoneativa deve, […], ritenersi quella prevista all’art. 110 del TUEL per la copertura, autorizzata dallo statuto dell’ente locale […]”. La procedura ex art. 110 – definita dal Consiglio di Stato “meramente idoneativa” rientrerebbe, pertanto, tra le procedure selettive (non concorsuali), che la norma pone a presupposto per poter beneficiare della riserva dei posti nei concorsi pubblici dirigenziali.
Al di là del chiaro intento del legislatore di istituire una corsia preferenziale alla dirigenza per il personale assunto ai sensi dell’art. 110 del TUEL e per i funzionari a tempo indeterminato, dalla norma non si capisce se la stessa si rivolga potenzialmente anche a personale che abbia prestato servizio in area diversa da quella dei funzionari; non è nemmeno richiesto espressamente che il servizio debba essere stato svolto in posizioni di responsabilità. Ma allora anche le assunzioni a tempo determinato ai sensi dell’art. 90 del TUEL negli uffici di supporto agli organi di indirizzo politico, avvenute magari con selezione pubblica potrebbero valere quale servizio utile per poter beneficiare della riserva dei posti?
Trattandosi di concorsi per l’assunzione di dirigenti ci si chiede, inoltre, se i soggetti destinatari della riserva dovranno possedere, come tutti i candidati ammessi alla procedura dall’esterno, tutti gli altri requisiti di partecipazione previsti dalla normativa vigente o dalla regolamentazione interna degli enti per la qualifica dirigenziale.
Molti elementi risultano, quindi, ancora poco chiari.
Singolare e discriminante pare la norma nella parte in cui introduce tale riserva soltanto per le amministrazioni comunali e non anche per gli altri enti locali (unioni, province e città metropolitane).
Assunzioni dei lavoratori socialmente utili
L’art. 2 del d.l. n. 75/2023 modifica la legge 145/20186, consentendo alle amministrazioni la possibilità di assumere a tempo indeterminato entro il 30 giugno 2026, in posizione di lavoratori sovrannumerari e in deroga alla dotazione organica e alla condizione del rispetto del piano di fabbisogno del personale, nel rispetto dei vincoli assunzionali previsti dalla disciplina vigente.
Leggi sulla medesima questione:
Parte 2: “La conversione in legge del d.l. n. 61 del 1° giugno 2023 (legge 100/2023)”
Parte 3: “L’approvazione del d.l. n. 105 del 10 agosto 2023”
Parte 4: “L’approvazione del modello delle competenze trasversali dei dipendenti della Pubblica Amministrazione”
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