La I di Integrazione: come saldare DUP, PEG e Performance in un unico ciclo

a cura di FRANCESCO BECCARI*

Questo terzo capitolo, forse uno dei più importanti della nostra rassegna critica, si pone l’obiettivo ambizioso di dissezionare il concetto di Integrazione, sottraendolo alla retorica della semplificazione burocratica per restituirlo alla sua vera natura: quella di leva strategica indispensabile per la generazione di Valore Pubblico. Se nei precedenti articoli abbiamo analizzato la necessità di una paternità politica forte e proposto il metodo delle “Macro-Scatole” per tradurre il mandato elettorale in obiettivi misurabili, ora dobbiamo affrontare il “come”.

La tesi che sosterremo in queste pagine è che l’integrazione richiede la costruzione di un “legame indissolubile”, una architettura ingegneristica dove l’integrazione verticale costituisce la spina dorsale che sorregge il peso dell’azione amministrativa, e l’integrazione orizzontale funge da sistema nervoso, trasmettendo gli impulsi di valore a tutte le funzioni dell’ente, dalla formazione alla prevenzione della corruzione.
L’analisi che segue si svilupperà attraverso una disamina rigorosa delle patologie attuali per approdare a una proposta metodologica operativa, capace di trasformare la “I” di Integrazione da vincolo normativo a opportunità di governo.

L’eredità dei “silos” normativi: la frammentazione e il costo del non-governo

Per comprendere la portata della sfida che il PIAO intende affrontare, è necessario volgere lo sguardo indietro e analizzare la stratificazione normativa che ha caratterizzato la Pubblica Amministrazione italiana negli ultimi trent’anni. Non siamo di fronte a un disegno organico, ma al risultato di interventi legislativi successivi, ognuno dei quali ha risposto a un’emergenza specifica creando strumenti di programmazione dedicati, senza mai preoccuparsi eccessivamente della loro coerenza sistemica.

Da un lato, abbiamo assistito all’evoluzione del ciclo economico-finanziario, dove l’obiettivo prioritario è il rispetto dei saldi di finanza pubblica piuttosto che l’efficacia dell’azione amministrativa.

Parallelamente, la Riforma Brunetta ha introdotto il ciclo della performance, creando una filiera di programmazione e controllo focalizzata sull’efficienza, sulla produttività individuale e sulla misurazione degli output.

A complicare ulteriormente il quadro è intervenuta la Legge Severino, che ha imposto la redazione dei Piani Triennali di Prevenzione della Corruzione (PTPCT), vissuti come un adempimento di legalità formale gestito dal Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (RPCT) in splendida solitudine, spesso percepito come un peso.

Il risultato di questa stratificazione è stata la creazione di “silos” impermeabili. Un dirigente poteva trovarsi nella schizofrenica situazione di avere obiettivi di performance che richiedevano velocità e flessibilità, mentre il piano anticorruzione imponeva rigidità procedurale, e il PEG non stanziava le risorse necessarie per attuare né gli uni né gli altri. Questa dispersione non è solo un problema teorico; è un costo enorme per la collettività. Quando la formazione del personale non è collegata agli obiettivi strategici, si sprecano risorse pubbliche in corsi inutili. Quando l’anticorruzione non è collegata alla performance, si generano procedure barocche che non prevengono i reati ma paralizzano i servizi.

Le Linee Guida 2025 sul PIAO ed il tema dell’Integrazione

Le nuove Linee Guida 2025 sul PIAO, emanate dal Dipartimento della Funzione Pubblica, partono proprio da questa diagnosi impietosa. Il documento identifica nell’Integrazione uno dei principi cardine per la qualità del piano, elevandolo a criterio di valutazione fondamentale.

Le Linee Guida non si limitano a esortare all’integrazione, ma forniscono una checklist di autovalutazione che chiede esplicitamente:
Gli Obiettivi di Valore Pubblico, gli obiettivi strategici, gli obiettivi di performance, e gli obiettivi di anticorruzione e trasparenza… sono tra loro integrati, tramite appositi codici alfanumerici?

Questo passaggio è cruciale: l’integrazione non è più un concetto astratto, ma diventa un
requisito tecnico tracciabile. La mancanza di integrazione viene vista non come un difetto estetico del piano, ma come un vizio funzionale che ne mina la validità: se un obiettivo di performance non è collegato a un obiettivo di valore pubblico, è autoreferenziale. Se non è coperto da una misura anticorruzione, è a rischio. Se non è sostenuto da risorse finanziarie nel PEG, è velleitario.

La soluzione proposta dalle Linee Guida, e che viene sposata ed articolata in questo articolo, è il passaggio da una logica di “giustapposizione” a una logica di “fusione funzionale“. Il PIAO non deve essere la somma dei piani precedenti, ma la loro sintesi in un nuovo paradigma di governo orientato al Valore Pubblico.

L’integrazione verticale – La spina dorsale del sistema

L’integrazione verticale è il processo meccanico e logico che garantisce la trasmissione del moto dall’indirizzo politico (l’alto) fino all’azione quotidiana del singolo dipendente (il basso). Essa costituisce la “spina dorsale” del sistema amministrativo. Se questa spina dorsale è fratturata, l’impulso politico non arriva agli arti operativi, e l’ente si muove in modo scoordinato o rimane paralizzato.

Come è stato illustrato nell’articolo precedente, il punto di partenza di questa catena è il Documento Unico di Programmazione (DUP). Nonostante l’introduzione del PIAO, il DUP mantiene la sua centralità normativa e costituisce la “guida strategica ed operativa” dell’ente e il presupposto necessario di tutti gli altri documenti di programmazione, ovvero, tanto per essere chiari, il PIAO non sostituisce il DUP.

Nell’ottica dell’integrazione verticale, la Sezione Strategica (SeS) del DUP è il luogo dove si materializza la visione politica, è nel DUP che l’Amministrazione deve definire i suoi Obiettivi Strategici.

Il PEG: dove la strategia incontra le risorse

Il secondo anello della catena è il Piano Esecutivo di Gestione (PEG). Qui si gioca la partita più delicata dell’integrazione. Il PEG è lo strumento che permette di declinare in maggior dettaglio la programmazione operativa contenuta nel DUP.

Ma qual è il rapporto tra PEG e PIAO? Il PEG, da quando è stato introdotto il PIAO, è il documento che assegna le risorse (capitoli di spesa) ai dirigenti e la parte degli obiettivi (il vecchio “Piano della Performance” o “Piano degli Obiettivi”) confluisce logicamente e fisicamente nella Sezione Performance del PIAO. L’integrazione verticale, in questo snodo, significa quindi garantire una corrispondenza biunivoca tra le risorse stanziate nel PEG finanziario e gli obiettivi definiti nel PIAO.
In sintesi:

• non può esistere un Obiettivo Operativo (collegato al Valore Pubblico) che non abbia una copertura finanziaria in un capitolo del PEG;
• non dovrebbe esistere un capitolo di spesa rilevante nel PEG che non sia collegato a un obiettivo di performance nel PIAO.

La Corte dei Conti è stata chiarissima su questo punto: la mancata coerenza tra gli strumenti di programmazione finanziaria (DUP/PEG) e gli strumenti di gestione (Performance/PIAO) costituisce una grave irregolarità che può portare a responsabilità dirigenziale ed erariale.

Il PEG, quindi, agisce come la “cerniera” che trasforma le intenzioni strategiche del DUP in carburante (soldi) per il motore della Performance.

La Performance: misurare per dirigere

L’ultimo miglio dell’integrazione verticale è la Performance. Gli obiettivi di performance, contenuti nella Sezione 2.2 del PIAO, sono la traduzione operativa degli obiettivi gestionali finanziati dal PEG.

Qui l’integrazione deve scendere fino al livello individuale. Il ciclo non si chiude con l’obiettivo assegnato all’ufficio, ma deve arrivare alla scrivania del singolo dipendente.

L’obiettivo individuale, come ricordano le Linee Guida, deve essere funzionale all’obiettivo organizzativo.
L’immagine di seguito rappresenta questa catena logica:

Se questa catena è saldata, ogni azione individuale contribuisce, risalendo la corrente, alla generazione del Valore Pubblico.
Se si spezza, abbiamo dipendenti che lavorano (performance individuale) senza produrre risultati per la collettività (valore pubblico zero).

L’integrazione orizzontale – Il sistema nervoso funzionale

Se l’integrazione verticale garantisce che l’ente si muova nella direzione giusta, l’integrazione orizzontale assicura che lo faccia in modo coordinato, “sano” e protetto. È in questa dimensione che il PIAO mostra la sua vera natura innovativa, superando definitivamente la logica dei piani settoriali autonomi. L’integrazione orizzontale connette la performance con le altre anime del PIAO: l’Anticorruzione, la Formazione, il Personale, la Digitalizzazione ecc.

La parola chiave per comprendere l’integrazione orizzontale nelle Linee Guida 2025 è “funzionalità”. Le misure anticorruzione, la formazione e le assunzioni non sono fini a sé stesse: non si fa formazione “perché la Direttiva Zangrillo obbliga ogni dipendente a fare 40 ore ogni anno” o il Piano Anticorruzione “perché lo dice l’ANAC“.

Queste attività infatti devono essere funzionali alla realizzazione e alla protezione degli Obiettivi di Valore Pubblico.

Questo cambio di paradigma è radicale: significa che il Piano della Formazione non si costruisce raccogliendo le richieste “a catalogo” dei dipendenti, ma analizzando quali competenze mancano per raggiungere gli obiettivi strategici; significa che il Piano Anticorruzione non si scrive copiando il PNA dell’ANAC, ma analizzando i rischi specifici che minacciano gli obiettivi di performance dell’Ente.

L’Anticorruzione come “Guardia del Corpo” del Valore

L’integrazione orizzontale più critica è quella dell’Anticorruzione/Trasparenza poichè non è semplice comprendere come legare il PTPCT ed il Valore Pubblico. Se infatti con gli altri Piani il ragionamento è in termini di “funzionalità” alla produzione di benessere, per l’Anticorruzione il PIAO prevede un altro tipo di “ruolo”: l’anticorruzione come
leva di protezione del Valore Pubblico.

Ma proprio per la sua complessità e le novità che sono sopraggiunte con il nuovo PNA, tratteremo questo argomento nel prossimo articolo che pubblicheremo.

La Formazione e il Personale: le fondamenta abilitanti

La Sezione “Organizzazione e Capitale Umano” del PIAO costituisce la base della Piramide del Valore. L’integrazione orizzontale impone che il Piano dei Fabbisogni e il Piano della Formazione siano derivati direttamente dalla strategia, e non dalle dinamiche sindacali o dall’inerzia storica.

Spesso si assiste al paradosso di Enti che programmano obiettivi ambiziosi di “Digitalizzazione” (Valore Pubblico), ma nel Piano dei Fabbisogni assumono profili amministrativi generici invece che esperti IT, e nel Piano della Formazione investono in corsi di aggiornamento normativo tradizionale invece che in competenze digitali. Questo disallineamento è fatale.

L’integrazione orizzontale richiede una domanda preliminare: “Per raggiungere l’Obiettivo X, di quali persone e di quali competenze ho bisogno?“. Nella figura che segue viene rappresentato un semplice esempio.

Solo così le risorse umane diventano la condizione abilitante reale per il successo della strategia, e non una variabile indipendente.

Due esempi per riassumere quanto detto sino ad ora

Per rendere tangibile la teoria esposta, analizziamo due scenari pratici: un caso di “cortocircuito” (integrazione fallita) e un caso di “legame indissolubile” (integrazione riuscita).

Scenario A: il “cortocircuito” (mancata integrazione)
Contesto: un Comune di medie dimensioni inserisce nel DUP l’obiettivo strategico “Rilancio Turistico del Centro Storico”.

• Errore Verticale: nel PEG, la Ragioneria, lavorando su base storica (“si è sempre fatto così“), stanzia fondi solo per la manutenzione ordinaria delle strade e per il personale esistente. Non vengono previsti capitoli per eventi, marketing o arredo urbano. L’obiettivo strategico del DUP è quindi privo di “gambe” finanziarie;
• Errore Orizzontale (Anticorruzione): il RPCT, preoccupato dai rischi sugli affidamenti diretti, inserisce nel piano anticorruzione misure di controllo pesantissime e preventive su ogni autorizzazione per l’occupazione di suolo pubblico (dehors, eventi);
• Errore Orizzontale (Formazione): il piano di formazione prevede solo il corso obbligatorio sulla sicurezza sul lavoro, ignorando la necessità di formare il personale dell’ufficio commercio sulla gestione degli eventi o sulle lingue straniere;
• Risultato: l’ufficio commercio è paralizzato dai controlli preventivi (Performance bassa). I commercianti sono furiosi per la burocrazia (Valore Pubblico negativo/distrutto). Il bilancio è in pareggio, ma l’obiettivo politico è fallito. Il PIAO, in questo caso, è stato solo un adempimento burocratico inutile.

Scenario B: la saldatura del legame (integrazione riuscita)
Contesto: lo stesso Comune affronta l’obiettivo con la logica del PIAO integrato.

• Integrazione Verticale: il gruppo che lavora al PIAO già a monte della programmazione ragiona in termini di integrazione: il DUP definisce l’Obiettivo VP “Turismo di Qualità” ed il Responsabile Finanziario, coordinandosi con il settore Turismo, stanzia nel PEG risorse specifiche per un nuovo portale web e per incentivi ai commercianti, tagliando spese improduttive altrove;
• Integrazione Orizzontale (Anticorruzione): il RPCT analizza il processo “Rilascio concessioni suolo pubblico”. Identifica il rischio non nel rilascio in sé, ma nella discrezionalità e opacità. La misura adottata non è il blocco, ma la digitalizzazione della procedura e la pubblicazione trasparente delle graduatorie in tempo reale. La Trasparenza diventa leva di efficienza;
• Integrazione Orizzontale (HR/Formazione): il Piano dei Fabbisogni prevede l’assunzione di un esperto di marketing territoriale (invece di un generico amministrativo), il personale esistente viene formato sul nuovo regolamento dehors e sull’uso della piattaforma digitale;
• Risultato: le concessioni vengono rilasciate velocemente grazie al digitale (Performance alta). Il rischio di favoritismi è abbattuto dalla trasparenza (Corruzione bassa). Il centro storico si rianima, generando indotto economico (Valore Pubblico alto). In questo scenario, DUP, PEG, Performance, Anticorruzione e Risorse Umane hanno lavorato di concerto, trasformando l’indirizzo politico in realtà.

L’Informatica a supporto del PIAO

Non si può concludere questa disamina senza un accenno al supporto tecnologico: la complessità di collegare decine di obiettivi, indicatori, misure di rischio e capitoli di bilancio rende ormai obsoleta la gestione manuale o tramite fogli di calcolo disconnessi. L’integrazione “logica” deve necessariamente diventare integrazione “informatica”.

Il futuro del PIAO risiede quindi nell’interoperabilità dei sistemi. I software di contabilità, di gestione del personale, di protocollo e di gestione della performance devono dialogare nativamente nonchè “interoperare” con uno strumento specifico di gestione del PIAO. L’obiettivo a tendere è che l’inserimento di un Obiettivo Strategico nel DUP generi automaticamente la scheda obiettivo nel modulo performance, allerti il modulo anticorruzione per l’analisi del rischio e proponga al modulo HR i fabbisogni standard associati a quell’obiettivo.

Solo quando il dato viaggerà fluidamente tra questi sistemi, senza necessità di duplicazioni manuali (che sono fonte di errore e di rigetto da parte degli operatori), l’integrazione sarà irreversibile. Non dipenderà più solo dalla buona volontà del Segretario o del Dirigente illuminato, ma sarà “incorporata” nel sistema operativo dell’Ente e nelle logiche che derivano dal Controllo di Gestione (obiettivi, indicatori, integrazione…).

Investire in piattaforme integrate di governance è forse il miglior investimento per garantire la sostenibilità del PIAO nel lungo periodo.

Conclusioni

Giunti al termine di questa analisi sulla “I” di Integrazione, appare chiaro come la sfida del PIAO non sia riducibile alla compilazione di un modello. La “I” non è un tecnicismo ma va vista come una possibile risposta alla crisi di senso della Pubblica Amministrazione: saldare DUP, PEG e Performance in un unico ciclo significa restituire dignità alla programmazione, trasformandola da rito stanco a potente strumento di trasformazione della realtà.

La soluzione che abbiamo proposto – il DUP come cervello strategico, il PEG come motore finanziario, la Performance come sistema di trazione, con Anticorruzione e HR come sistemi di sicurezza e alimentazione – crea quel “legame indissolubile” necessario per generare Valore Pubblico.

Se la politica ha il compito, spesso arduo, di indicare la meta (il Valore Pubblico, il benessere della comunità), la struttura tecnica ha il dovere professionale ed etico di costruire un veicolo integrato capace di raggiungerla. Il PIAO, letto attraverso la lente dell’integrazione verticale ed orizzontale, è esattamente questo veicolo.

La sfida per i prossimi anni sarà – oltre a quello di aumentare la consapevolezza nei dipendenti dell’importanza e del ruolo del PIAO mediante la formazione – quella per Segretari, Dirigenti e Amministratori di mettersi alla guida non guardando lo specchietto retrovisore degli adempimenti passati, ma il parabrezza degli impatti futuri.

La quarta puntata di approfondimento del ciclo “Rivalutare il PIAO: una rassegna critica sulla nuova governance pubblica” avrà come titolo: Uno dei temi più spinosi dell’integrazione orizzontale: l’Anticorruzione.
Come trasformarla definitivamente da “freno a mano” tirato a “guardia del corpo” del Valore Pubblico, analisi delle metodologie di gestione del rischio orientate alla performance).

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* Esperto di organizzazione e sviluppo strategico con esperienza quasi ventennale, opera come Product e Project Manager nel Gruppo Maggioli. Con il PIAO ha approfondito il tema della declinazione della visione strategica in KPI rigorosi per monitorare performance e risorse, mettendo a disposizione il suo know how degli Enti Pubblici con attività di formazione e supporto agli Enti.