Dal programma di mandato al Valore Pubblico: il metodo delle “Macro-Scatole”

a cura di FRANCESCO BECCARI*

Prosegue la rassegna editoriale “Rivalutare il PIAO: una rassegna critica su un importante strumento di governance pubblica“, un percorso in sette tappe pensato per accompagnare amministratori e tecnici nell’evoluzione culturale del Piano Integrato di Attività ed Organizzazione.

Se nel primo articolo si è analizzato perché è indispensabile che la politica si riappropri della governance della programmazione, in questo secondo appuntamento viene affrontato come formulare gli obiettivi di Valore Pubblico.
Una delle sfide più ardue, infatti, è tradurre la visione politica, spesso narrativa e qualitativa, in strumenti gestionali concreti senza svilirne la portata.

Come si evita quindi che il concetto di “Valore Pubblico” rimanga un’astrazione filosofica o diventi un mero esercizio di stile?

Proponiamo qui una soluzione operativa: il metodo che chiamiamo delle “Macro-Scatole“, un approccio pragmatico per trasformare il programma di mandato in direttrici strategiche misurabili.

>> Recupera la prima puntata di approfondimento: “Il PIAO oltre l’adempimento: perché la politica deve riappropriarsi della programmazione”.

Il problema: l’astrazione del Valore e l’ansia da “foglio bianco”

Uno degli ostacoli più frequenti nell’implementazione del PIAO è la difficoltà operativa di definire il Valore Pubblico. Le Linee Guida lo descrivono correttamente come “l’incremento del benessere multidimensionale”, ma quando (e soprattutto “SE”) sindaci e assessori si siedono al tavolo della programmazione, spesso scatta la cosiddetta “ansia da foglio bianco” o la tendenza all’astrazione teorica, sganciata dalla realtà amministrativa.

Come si traduce un programma elettorale – fatto di narrazioni, visioni e promesse spesso qualitative – in una tabella di obiettivi e indicatori senza banalizzarlo?
Il rischio infatti è duplice:

• Iper-astrazione: definire obiettivi talmente alti (es. “Migliorare la qualità della vita“, “Aumentare la sicurezza dei cittadini”, “Aumentare la digitalizzazione dell’Ente”) da essere immisurabili e scollegati dall’azione amministrativa quotidiana;
• Burocratizzazione: rinunciare alla visione e inserire nel PIAO semplici adempimenti ordinari e/o operativi (es. “Garantire il funzionamento degli uffici“, “Costruire il nuovo Palazzetto dello Sport”), svuotando il piano di ogni spinta strategica.

Serve quindi un “traduttore” logico che colleghi la visione politica alla macchina amministrativa.

La soluzione: il metodo delle “Macro-Scatole”

La soluzione proposta è metodologica: l’utilizzo di “Macro-Scatole” (o Macro-Ambiti Strategici). Si tratta di creare un numero adeguato di grandi contenitori tematici che fungano da ponte tra il Programma di Mandato e gli obiettivi gestionali del PIAO.

Questo approccio è già visibile in diverse best practices amministrative. Enti come la Regione Piemonte, l’ISPRA o diverse Camere di Commercio strutturano la loro pianificazione su “Macro-Aree Strategiche” (MAS) o “Macro-ambiti” (es. Sostenibilità, Digitalizzazione, Tutela), che permettono di aggregare attività eterogenee sotto un’unica finalità di impatto.

Fase 1: clustering del programma di mandato

Il punto di partenza è il Programma di Mandato o le Linee Programmatiche. Invece di disperdere le energie su decine di punti programmatici, la Giunta deve sintetizzare la propria visione in pochi pilastri fondamentali.

Ad esempio, se il programma parla di “nuove telecamere”, “illuminazione dei parchi”, “pulizia degli alvei fluviali”, “luoghi sicuri per le donne vittime di violenza”, “sicurezza informatica”, non abbiamo quattro o cinque strategie diverse o una sola riguardante esclusivamente la sicurezza urbana, bensì un’unica Macro-Scatola che riguarda la sicurezza dei cittadini e del territorio.

La sicurezza dei cittadini e delle imprese passa infatti non solo dalla sicurezza urbana ma anche dalla protezione delle categorie fragili (come le donne vittime di violenza), dalla pulizia dei fiumi per evitare esondazioni in caso di piogge insistenti e la implementazione delle misure di cybersecurity per proteggere i dati dei cittadini (ed evitare che, in caso di richiesta di pagamento di un riscatto per riavere i dati rubati, l’Ente paghi i cyber-criminali e quindi faccia un debito fuori bilancio che – per essere ripianato – dovrà inevitabilmente prevedere o un aumento delle tasse o un taglio dei servizi).

Fase 2: definizione delle macro-scatole

Le “scatole” ancor meno non devono replicare l’organigramma (non esiste la scatola “Ufficio Tecnico” o “Ragioneria”) ma devono rappresentare gli impatti che si vogliono generare.

Esempi tipici di Macro-Scatole logiche o Macro-Ambiti logici riscontrabili nella prassi:

• Sicurezza e Coesione Sociale: include polizia locale, decoro urbano, illuminazione, politiche giovanili, politiche sociali;
• Sviluppo e Attrattività: include commercio, turismo, cultura, grandi eventi;
• Innovazione e Accessibilità: include digitalizzazione, servizi demografici, sportelli al cittadino, abbattimento barriere architettoniche.

Fase 3: il mapping degli obiettivi (dare un senso logico)

Una volta definite le scatole, ovvero gli ambiti dai quali verrà estratta la definizione degli obiettivi di Valore Pubblico, ora vanno collegate al DUP attraverso gli Obiettivi Strategici, poiché essi – nella Sezione Strategica del Documento Unico di Programmazione – portano le Linee di Mandato all’interno degli uffici.

E’ pertanto necessario “agganciare” gli obiettivi strategici ai rispettivi obiettivi di Valore Pubblico (ovviamente non è detto che tutti gli obiettivi debbano essere collegati, ma solitamente la tendenza è di cercare di “legarli” tutti).

Questo esercizio di mapping ha un duplice valore:

• Logico: facendo un esempio che non è propriamente legato al Valore Pubblico ma che serve per comprendere la logica, supponiamo che un Ente si chieda: “Perché stiamo avviando un servizio di “bus a chiamata” (obiettivo operativo)? Perché è una bella idea innovativa? Perché lo fa anche il Comune vicino? Perché ci sono i fondi della Regione, o del Ministero, o della Comunità Europea? O perché vogliamo veramente dare un servizio che permetta agli anziani che abitano nelle zone meno servite dai mezzi pubblici di andare al mercato o ai giovani di andare a fare attività sportiva senza dover dipendere dai genitori o dai nonni, ovvero aumentare il benessere sociale delle fasce più deboli della popolazione?” Se il motivo è l’ultimo elencato (che è collegabile alla generazione di valore pubblico), allora per dare una risposta che sia oggettiva (e non frutto di quell’”atto di fede” di cui si parlava nell’articolo precedente) nasce conseguentemente l’obbligo di misurare l’impatto di questo servizio, trovando quindi indicatori funzionali a dimostrare che la politica perseguita stia dando i suoi frutti;
• Comunicativo: permette di spiegare ai cittadini (e ai dipendenti) il senso della strategia. “Stiamo assumendo 2 autisti per avviare il nuovo servizio a chiamata (quindi stiamo facendo un investimento) perché funzionale al miglioramento del benessere sociale“.

Questo passaggio è cruciale per dare un senso logico alla programmazione “alta”: se si presenta l’opportunità di avere dei finanziamenti, l’obiettivo non è “prenderli perché ci sono” ma farsi la domanda “qual è l’impatto che questo finanziamento può generare in termini di benessere?”.

Lo schema che segue prova a riassumere quanto detto fino ad ora.

Un esempio pratico: la macro-scatola “Accessibilità”

Vediamo come questo metodo trasforma una promessa vaga in un Obiettivo di Valore Pubblico misurabile nel PIAO.

Scenario: Il Sindaco ha promesso in campagna elettorale “Basta code agli sportelli e più servizi online“.

1) Macro-Scatola: viene identificato l’ambito “Digitalizzazione ed Accessibilità”.
2) Obiettivo di Valore Pubblico: viene declinato un obiettivo di valore pubblico che descrive in termini di benessere generato tutto ciò che l’Amministrazione andrà a mettere a terra in ambito digitalizzazione ed accessibilità (sia digitale che fisica).
3) Indicatori dell’Obiettivo di Valore Pubblico: qui sta il salto di qualità. Invece di misurare l’output (“Numero di servizi online attivati”), si misura l’impatto in termini di benessere generato: “Tempo di vita restituito al cittadino“, “Riduzione dei costi della burocrazia”.
4) Obiettivo Strategico: tra gli obiettivi strategici, quello che recita “Digitalizzazione dei servizi al cittadino con focus sull’utenza fragile” sarà uno di quelli funzionale alla produzione di benessere.
5) Obiettivo Operativo: gli obiettivi operativi che declinano l’obiettivo strategico saranno quelli che – trasformati in obiettivi di performance nel Piano degli Obiettivi – dovranno essere monitorati per verificare l’effettiva messa a terra delle azioni per realizzare l’obiettivo strategico e quindi verificare l’effettivo contributo dell’azione amministrativa alla generazione (o meno) di Valore Pubblico. E se si allarga lo sguardo anche al PEG, cui gli obiettivi operativi sono collegati attraverso Programmi e Missioni di bilancio, si è anche in grado di prevedere la probabilità di successo, poiché se a bilancio non sono state stanziate risorse adeguate, risulterà difficile realizzare ciò che è stato previsto.

In questo schema, la Macro-Scatola “Digitalizzazione ed Accessibilità” ha permesso di tenere insieme la visione politica (“Basta code”), la strategia (“Digitalizzazione”), orientandole tutte verso un unico Valore Pubblico (“Migliore qualità della vita”).

Focus: trasformare la visione in direttrici concrete

Il vantaggio politico di questo metodo è la leggibilità: il Sindaco non deve monitorare 200 indicatori di performance (compito dei dirigenti), ma deve monitorare lo stato di salute delle sue “enne” Macro-Scatole ovvero dei suoi “enne” obiettivi di Valore Pubblico.
Inoltre, questo metodo apre un ventaglio enorme di opportunità comunicative: spiegare ai cittadini che “sono stati raggiunti il 98% degli obiettivi del DUP” non dice granchè alla Signora Maria o al Signor Mario.

Dire invece che “L’obiettivo di Valore Pubblico legato alla ‘Città Sicura’ vede realizzati il 90% degli interventi promessi con i seguenti risultati” è invece un messaggio politico potente, cui è possibile allegare indicatori, grafici, tabelle a dimostrazione che non si sta facendo una banale “narrazione politica” ma si sta “raccontando, numeri alla mano, la città che cambia”.

In conclusione quindi, le “Macro-Scatole” sono lo strumento per colmare il divario tra la nuvola delle promesse elettorali e il terreno rigido della burocrazia, trasformando il PIAO da elenco di adempimenti a racconto coerente del mandato.

La “cerniera” tra Politica ed Operatività

Le Linee Guida 2025 chiedono oggi “selettività” e “funzionalità al Valore Pubblico“. Il metodo delle Macro-Scatole è la risposta operativa a questa richiesta. Esso funge da cerniera: in alto aggancia la visione politica fluttuante, in basso aggancia gli ingranaggi pesanti della macchina amministrativa. Senza questa cerniera, il movimento della politica non si trasmette alle ruote dell’amministrazione, e il PIAO gira a vuoto.
Adottare la logica delle Macro-Scatole significa accettare che la complessità amministrativa vada governata riducendola a poche, chiare priorità di impatto. È, in definitiva, un atto di “igiene strategica” che restituisce alla politica la capacità di dire, oggettivamente, “stiamo andando lì“.

Conclusioni

Per chiudere, lasciamo qualche “hints and tips” che, comunque, siamo certi abbiate già intuito dalla lettura di questo articolo:

• un buon PIAO nasce da un buon DUP ovvero dalla corretta traduzione delle linee di mandato negli obiettivi strategici che, in quanto tali, devono rimanere “alti”;
• dovendo portare gli obiettivi strategici “a terra”, è fondamentale tradurli correttamente in obiettivi operativi, ovvero concordare con i diversi Dirigenti cosa fare per realizzare gli obiettivi strategici;
• non ultimo, è fondamentale che tali obiettivi operativi finiscano sulle scrivanie dei diversi uffici sotto forma di obiettivi di performance. Il Piano Performance infatti non può essere costituito da obiettivi slegati dalla parte strategica (o comunque la maggior parte degli obiettivi di performance devono essere funzionali alla realizzazione degli obiettivi operativi a cui sono collegati, e quindi alla realizzazione degli obiettivi strategici e quindi, al termine della “risalita”, alla realizzazione degli obiettivi di Valore Pubblico);
• se si leggono le Linee di Mandato di diversi Enti e/o gli Obiettivi Strategici contenuti nella SeS del DUP, ci si accorgerà che i macro-temi bene o male sono sempre quelli: sicurezza, ambiente, sociale, trasformazione digitale, rigenerazione urbana… Non è quindi difficile ricondurre decine di obiettivi strategici a pochi (ma buoni) obiettivi di valore pubblico;
• accanto ad ogni obiettivo di Valore Pubblico è sempre opportuno descrivere la strategia, ovvero COME si pensa di realizzare tale obiettivo. Questo aiuta ad individuare da subito quali saranno gli uffici che dovranno lavorare in prima linea per realizzarlo;
• se lo si ritiene opportuno, associare ad ogni obiettivo di Valore Pubblico anche uno slogan che lo riassuma. Sembra una sciocchezza, ma per il politico, diventa un elemento di comunicazione immediata (e, nella pratica, quando lo proponiamo agli Enti, l’idea viene sempre accolta con grande entusiasmo perchè molto catchy per gli Amministratori);
• ad ogni obiettivo di Valore Pubblico assegnare un Responsabile, ovvero un Dirigente che dovrà avere il compito di portare avanti quell’obiettivo, nonché di individuare gli stakeholders interni (altri uffici) ed esterni (soggetti che sono interessati, attivamente o passivamente, da quell’obiettivo);
• individuare per ogni obiettivo un numero di indicatori tale da coprire tutte le dimensioni che si vogliono monitorare per verificare lo stato di realizzazione dell’obiettivo ed il successo o meno delle politiche ad esso associate.

Affrontata quindi la parte “alta” del PIAO…
La terza puntata di approfondimento del ciclo “Rivalutare il PIAO: una rassegna critica sulla nuova governance pubblica” avrà come titolo: La “I” di Integrazione: come saldare DUP, PEG e Performance in un unico ciclo
come il Valore Pubblico si integra con le leve operative (Performance, Formazione, Fabbisogno del Personale, Anticorruzione ecc.).

L’integrazione resta spesso sulla carta (documenti giustapposti ma non fusi) e quello che cercheremo di illustrare, sempre ricorrendo ad esempi, sarà come creare un legame indissolubile anzitutto tra il DUP che detta la strategia, il PEG che definisce le risorse e la Performance che definisce le cose da fare e ne misura quindi l’avanzamento effettivo.

Ma soprattutto con gli altri Piani confluiti nel PIAO che, come detto nel primo articolo, costituiscono le condizioni abilitanti alla realizzazione del Valore Pubblico nonchè – nel caso specifico dell’Anticorruzione (cui dedicheremo un articolo a parte) – aiutano a “proteggere” il percorso verso il suo raggiungimento.
Se tutti questi piani non sono saldati concretamente con il Valore Pubblico, la “I” del PIAO scompare.