In breve, l’origine del codice di comportamento nazionale e normativa vigente

In questo approfondimento, parleremo dei codici di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, ed, in particolare, del codice di comportamento di ciascuna amministrazione, che – come abbiamo accennato poco prima dell’estate (vedi Newsletter 12 luglio 2023) – deve essere aggiornato alle novità introdotte dal d.P.R. n. 81 del 13 giugno 2023, in vigore dallo scorso 14 luglio.
Affronteremo l’argomento, ampliando un po’ la visuale su questo importante documento, soffermandoci – seppure sinteticamente – anche sui collegamenti con la contrattazione nazionale e con i sistemi di programmazione e gestione del personale.
La fonte primaria della disciplina del comportamento dei dipendenti della pubblica amministrazione risale al lontano 1948, ossia risiede nella Costituzione italiana, in particolare, nelle seguenti disposizioni:

• 54, comma 2: “I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge.”;
• 97, comma 2: “I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.”;
• 98, comma 1: “I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione.”

Successivamente, nel 1957, con il Testo Unico degli impiegati civili dello Stato – adottato con d.P.R. 10 gennaio, n. 3 – i principi costituzionali sono stati ripresi dall’art. 13 denominato “Comportamento in servizio”, che li ha ulteriormente esplicitati. Oltre al dovere di servire esclusivamente la nazione evitando di svolgere attività incompatibili all’attività istituzionale, vengono dettagliati alcuni principi ancora attualissimi:

• La diligenza nello svolgimento delle proprie mansioni per il conseguimento del pubblico bene;
• L’ispirazione, nei rapporti con i superiori e con i colleghi, al principio di un’assidua e solerte collaborazione; che deve essere di guida e di esempio ai dipendenti, in modo da assicurare il più efficace rendimento del servizio;
• Nei rapporti con il pubblico, la completa fiducia e sincera collaborazione fra i cittadini e l’amministrazione;
• La tempestività dell’impiegato nel trattare gli affari attribuiti alla sua competenza e secondo il loro ordine cronologico. Qualora non sussistano particolari ragioni da sottoporre al capo dell’ufficio, l’impiegato deve, di regola;
• La necessità di mantenere condotta conforme alla dignità delle proprie funzioni anche fuori dell’ufficio (vedi Corte d’appello Torino, Sez. lav., 24/05/2021, n. 268).

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“L’esclusività del rapporto di lavoro e le attività extra dei pubblici dipendenti”

La prima importante riforma del pubblico impiego (privatizzazione e contrattualizzazione del rapporto di lavoro pubblico) viene attuata con il decreto legislativo n. 29/1993, che – all’art. 58-bis – per la prima volta – introduce una disposizione finalizzata all’adozione da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri di un codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, “anche in relazione alle necessarie misure organizzative da adottare al fine di assicurare la qualità dei servizi che le dette amministrazioni rendono ai cittadini.”
Subito dopo, viene quindi adottato il primo codice di comportamento dei dipendenti pubblici con d.m. 31 marzo 1994, cosiddetto Codice Cassese, i cui principi sono dettati all’art. 2, e di cui si segnalano come particolarmente innovativi rispetto al testo unico del 1957:

• Il dovere di favorire l’accesso dei cittadini alle informazioni a cui essi abbiano titolo, nei limiti in cui ciò non sia vietato (derivazione del principio di accesso introdotto dall’allora ancora recente legge n. 241/1990);
• Il mantenimento di una posizione di indipendenza, al fine di evitare di prendere decisioni o svolgere attività inerenti alle sue mansioni in situazioni, anche solo apparenti, di conflitto di interessi.

Nell’anno successivo, entra in vigore il primo contratto collettivo nazionale degli enti locali del 6.7.1995 che, all’art. 23, prevede i doveri del dipendente, riproponendo sostanzialmente i comportamenti previsti dal d.m. del 1994.
Nell’anno 2000, si avverte l’esigenza di adottare un nuovo codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni (c.d. Codice Bassanini – d.p.c.m. 28 novembre 2000) in sostituzione di quello del 1994, che rimane in vigore per 13 anni.
Lo spartiacque tra la quanto finora sinteticamente ripercorso e la storia più recente del codice di comportamento è rappresentato dall’entrata in vigore della legge 6 novembre 2012, n. 190 – c.d.  Legge anticorruzione – che riscrive l’art. 54 del decreto legislativo n. 165/2001 (ex art. 58-bis del d.lgs. n. 29/1993), prevedendo che il Governo definisca un nuovo codice di comportamento finalizzato ad assicurare la qualità dei servizi, e, con il nuovo obiettivo, di prevedere condotte idonee a prevenire i fenomeni di corruzione, intesi non solo in senso penalistico, ma anche come espressione della maladministration, ossia di condotte che si discostano da un ottimo etico a cui il comportamento del dipendente pubblico deve ispirarsi.
Tale codice deve essere approvato con decreto del Presidente della Repubblica, previa intesa in sede di Conferenza unificata, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale e consegnato al dipendente, che – a differenza dei codici precedenti – deve anche sottoscriverlo all’atto dell’assunzione.
La prima importantissima novità del nuovo articolo 54 è il comma 3, che trasforma la natura giuridica delle disposizioni del codice da principi guida del comportamento dei dipendenti pubblici in doveri giuridici, ossia norme cogenti, la cui violazione è fonte di responsabilità disciplinare, oltre che – sussistendone i presupposti – di responsabilità civile, amministrativa e contabile. Violazioni gravi e reiterate del codice possono addirittura comportare l’applicazione del licenziamento disciplinare (art. 55-quater, comma 1, lett. f-bis) del d.lgs. n. 165/2001).
La seconda altrettanto significativa novità è rappresentata dal comma 5 del medesimo art. 54 che introduce nell’ordinamento l’obbligo di un codice di comportamento di ente, ossia un codice di secondo livello, che integra e specifica il codice di comportamento nazionale, e che viene adottato sulla base di linee guida dettate dalla Civit (oggi Anac) per tipologie di amministrazioni (vedi Linee guida 2013 e Linee guida 2020, che hanno valorizzato quelle del 2013).
L’attuazione del codice deve anche essere sottoposta ad una stretta vigilanza da parte dei dirigenti delle strutture, degli organi di controllo interno e degli uffici di disciplina.
In attuazione del nuovo art. 54, il Governo adotta il codice nazionale con decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013, n. 62 “Regolamento recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici, a norma dell’articolo 54 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 4 giugno 2013, n. 129.

Figura 1 – Le principali novità del codice di comportamento

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A completare il quadro normativo di riferimento attuale interviene il d.l. 36/2022, convertito con legge n. 79/2022, che aggiunge all’art. 54 il comma 1-bis e prescrive al Governo di integrare – entro il 31 dicembre 2022 – il d.P.R. n. 62/2013 con nuovi contenuti, ossia con una sezione dedicata al corretto UTILIZZO DELLE TECNOLOGIE INFORMATICHE e dei mezzi di informazione e SOCIAL MEDIA da parte dei dipendenti pubblici, anche al fine di tutelare l’immagine della pubblica amministrazione.
Inoltre, la legge 79/2022 integra, altresì, il comma 7 dell’art. 52 (che prevede la formazione sulla conoscenza e corretta applicazione dei codici) con lo svolgimento di un ciclo formativo obbligatorio, sia a seguito di assunzione, sia in ogni caso di passaggio a ruoli o a funzioni superiori, nonché di trasferimento del personale, le cui durata e intensità sono proporzionate al grado di responsabilità, sui temi dell’etica pubblica e sul comportamento etico. Occorre pertanto affiancare alla formazione sulla “conoscenza” dei comportamenti da tenere contenuti nei codici di comportamento anche una formazione più profonda, sui contenuti dell’etica, in quanto soltanto attraverso l’interiorizzazione dei valori che devono guidare i comportamenti si potrà ottenere quel cambiamento desiderato e che sinora è stato perseguito (con scarsa efficacia) principalmente con la leva sanzionatoria, necessaria ma non sufficiente alla prevenzione dei fenomeni corruttivi.
Pur essendo previsto l’adeguamento del codice nazionale entro il 31 dicembre 2022, lo stesso viene adottato nell’anno successivo, con l’approvazione del d.P.R. n. 81 del 13 giugno 2023, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 150 del 29 giugno 2023 ed entrato in vigore il 14 luglio 2023.
A causa di tale ritardo, molti enti hanno adeguato – già dall’anno 2022 – alle modifiche apportate all’art. 54 del d.lgs. n. 165/2001, il proprio codice di comportamento interno, senza attendere l’adeguamento del codice nazionale.

Leggi sulla medesima questione:

Parte 2: “I collegamenti con la contrattazione nazionale e con i sistemi di programmazione e gestione del personale”
Parte 3: “Uno sguardo alle nuove disposizioni introdotte dal d.P.R. n. 81/2023”
Parte 4: “L’applicazione dei codici a soggetti esterni all’organizzazione”