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di DANIELA GHIANDONI e ELENA MASINI (dal Sole 24 Ore) – In collaborazione con Mimesi s.r.l.

Numerose sono le incognite che gravano sul nuovo Dpcm destinato a regolare la capacità assunzionale dei Comuni in attuazione dell’articolo 33, comma 2, del Dl 34/2019, con la possibile decorrenza del 20 aprile 2020. All’indomani della diffusione dello schema licenziato dalla Conferenza unificata, subito gli enti si sono tuffati nei calcoli per capire quali fossero i margini di manovra aperti dal decreto. Poche le certezze e tanti i dubbi che a oggi non sono risolti e che, se non dovessero essere superati dall’attesa circolare interpretativa della RgS, lo saranno (forse) a suon di pareri della Corte dei conti.

Le certezze Le poche certezze riguardano il calcolo delle entrate che rappresentano il parametro sul quale determinare l’incidenza della spesa di personale. L’articolo 2, comma 1, lettera b) del Dpcm parla di entrate correnti medie calcolate assumendo gli accertamenti risultanti dagli ultimi tre rendiconti approvati, al netto del fondo crediti di dubbia esigibilità stanziato nel bilancio di previsione dell’ultima annualità considerata. A oggi, quindi, il calcolo viene fatto sulla media degli accertamenti dei primi tre titoli dell’entrata dei rendiconti 2016-2018, a cui va sottratto il Fondo crediti dubbia esigibilità stanziato nel bilancio dell’esercizio 2018 (ultimo esercizio considerato). Il decreto non specifica se lo stanziamento da considerare sia quello del bilancio iniziale o degli stanziamenti definitivi. Questo ultimo dato dovrebbe risultare quello più corretto da assumere, in quanto aggiornato all’effettivo andamento delle entrate.

I dubbi Se il valore riferito alle entrate da porre al denominatore è facilmente definibile, le cose si complicano passando al numeratore, che misura l’ammontare delle spese di personale sostenute dall’ente. Il decreto parla di «impegni di competenza» riferiti al personale assunto a tempo determinato e indeterminato, Cococo, somministrati, incarichi in base all’articolo 110 del Tuel. Oltre agli stipendi occorre considerare i contributi, ma escludere l’Irap, per espressa previsione normativa. Seguendo il tenore letterale della norma sarebbero da assumere solamente gli impegni del macro 101 e del macro 103 (pdc U.1.03.02.12).

Fondo pluriennale vincolato Il decreto, così come altre norme di contenimento della spesa, sembra non tener conto della rappresentazione contabile fornita dal Fpv, (di spesa e, di conseguenza, anche di entrata) il quale evidenzia le quote di impegno assunte a carico degli stanziamenti di spesa dell’esercizio, che però saranno liquidabili negli esercizi successivi. Se l’ente è “regolare” nella contrattazione e nella distribuzione delle somme, il calcolo della spesa con o senza Fpv non subisce variazioni di rilievo. In ogni caso tuttavia sarà necessario capire se il Fpv finirà nel computo della spesa di personale oppure se occorrerà riferirsi ai soli impegni imputati alla competenza dell’esercizio. Ricordiamo in proposito che il calcolo dell’indicatore 3.1 riferito alla spesa di personale, somma agli impegni di competenza il Fpv di spesa, ma detrae il Fpv di entrata.

Unione Secondo le logiche dei commi 557-quater e 562 della legge 296/2006 gli enti devono considerare nella propria spesa di personale anche quella sostenuta dall’unione per le funzioni trasferite o delegate, così da garantire l’invarianza della spesa a livello di “comparto”. Se si dovesse ritenere che nell’aggregato della spesa di personale i Comuni devono considerare anche quella sostenuta all’interno dell’unione (facendo leva sul riferimento al personale a vario titolo utilizzato, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture ed organismi variamente denominati, partecipati o comunque facenti capo all’ente), si rischierebbe molto facilmente di superare il valore soglia. Il motivo è presto detto: nei bilanci dei Comuni si caricherebbe una spesa non coperta dalle entrate, allocate invece nel bilancio dell’unione. La soluzione di “ricalcolare” l’entrata sommando anche quella dell’unione non appare supportata dai contenuti normativi del decreto. D’altro canto, non appare sufficiente per superare tale penalizzazione la previsione contenuta nell’articolo 5, comma 3, che consente ai Comuni che superano il valore soglia di assumere personale nei limiti di 38.000 euro per porlo in comando obbligatorio presso l’unione.

Segretario e personale in convenzione Gli enti che convenzionano il segretario comunale o autorizzano il comando di propri dipendenti presso altri enti potrebbero allo stesso modo trovarsi penalizzati in quanto dovranno caricarsi la spesa di personale senza avere garanzia di trovare in entrata le poste rettificative (i rimborsi), ad esempio perché la convenzione o comando insiste tutta sulla spesa dell’ultimo esercizio rendicontato ma in entrata il rimborso concorre alla media solamente in un esercizio. Il problema potrebbe diventare di tutto rilievo con riferimento proprio ai segretari, specie quelli in servizio presso enti di piccole dimensioni.

Voci escluse Resta da capire poi se nella spesa di personale potranno essere neutralizzate le voci escluse codificate in oltre un decennio di prassi applicativa, dalle categorie protette ai rinnovi contrattuali, solo per citarne alcune oppure se prevarrà l’accezione già valida per calcolare l’incidenza delle spese di personale sulle spese correnti contenuta nell’articolo 76, comma 7, del Dl 112/2008 (abrogato dal Dl 90/2014). La differenza è di assoluto rilievo, in quanto le poste escluse negli anni hanno assunto volumi non secondari, stimolati anche dalla consapevolezza della loro esclusione dai vincoli di spesa. Vi è da considerare che tale neutralizzazione risulta necessaria nella misura in cui il rispetto del limite complessivo della spesa viene parametrato ad un parametro storico (il limite 2008 o il limite medio 2011-2013), lo è meno quando viene ancorata ad un dato dinamico (le entrate correnti medie) come accade nel decreto. Si resta comunque in attesa della versione definitiva del decreto, nella quale però forse non saranno inseriti i necessari chiarimenti, fondamentali per capire se l’ente potrà o meno contare su spazi per le assunzioni necessarie a sostituire il turn over che in questi ultimi mesi ha notevolmente assottigliato le forze lavoro.