La Governance del Piano: il modello dei due team e il fattore tempo

di Vanessa BOTTI, Lidia MARI e Stefano MASCIOLI*

a cura di FRANCESCO BECCARI

Riprendendo il discorso fatto nella prima puntata di questa rassegna stampa, un ruolo fondamentale nella redazione del PIAO, e prima ancora, nella redazione dei documenti programmatori e, quindi, dell’indirizzo generale dell’Ente, viene (o dovrebbe essere) svolto dagli organi di indirizzo politico. Ancora durante la campagna elettorale, infatti, i candidati sindaci presentano il proprio programma di mandato, contenente linee di indirizzo che intendono perseguire, pensate per indirizzare l’attività dell’Ente nei cinque anni successivi.

Al netto di eventuali “esagerazioni”, molto spesso le linee di mandato contengono già al proprio interno il nucleo della programmazione strategica che dovrà essere portata avanti dall’Amministrazione: ciò dovrà avvenire, inevitabilmente, con la redazione dei principali documenti programmatori che andranno a comporre il Piano Integrato di Attività e Organizzazione.

È pertanto questo il primo punto cruciale da risolvere: il coinvolgimento contemporaneo delle due parti, politica e amministrativa, nelle attività di redazione del PIAO, volto ad ottenere un documento più omogeneo, più orientato verso il raggiungimento del Valore Pubblico e, per tali ragioni, migliore sotto ogni punto di vista.

La situazione attuale

Il riflesso principale dell’attuale organizzazione delle attività è una mancanza, più o meno evidente, di omogeneità delle “intenzioni”, ossia dell’indirizzo, dei documenti programmatori (ovvero il Documento Unico di Programmazione, il Bilancio di Previsione, il Piano delle Performance, il Piano Esecutivo di Gestione, il Piano delle Azioni Positive, il Piano di Organizzazione del Lavoro Agile, il Piano dei Fabbisogni del Personale e il Piano della Formazione). Nonostante alcuni di questi piani siano “puramente” amministrativi (come il Piano dei Fabbisogni, il Piano delle Azioni Positive e il POLA), insieme al DUP e al Piano delle Performance, tutti i documenti dovrebbero essere redatti avendo bene a mente il raggiungimento del Valore Pubblico. Questo, tuttavia, è “guidato” in maggior misura dal Documento Unico di Programmazione, dal quale vengono estrapolati gli obiettivi strategici e operativi, realizzati concretamente dal Piano delle Performance.

Il DUP, in particolar modo, dovrebbe “collaborare” con le Linee di Mandato, al fine di dare forma agli obiettivi programmatori inseriti all’interno del documento politico.

Attualmente una stretta connessione tra i due documenti in analisi non sempre è presente. Ciò avviene perché i documenti di programmazione sono ancora troppe volte interpretati come di pura competenza amministrativa. Invece le Linee di Mandato e il DUP, come già ribadito, dovrebbero “parlarsi”, ma, purtroppo, nella situazione attuale spesso i documenti vengono redatti individualmente. Questo, a parere di chi scrive, perché si pensa che il Documento Unico di Programmazione sia prettamente di competenza dell’Amministrazione.

Questa redazione a “compartimenti stagni” ha come conseguenza una preponderanza di obiettivi incentrati sull’operatività quotidiana dell’attività amministrativa (tradotto in missioni di bilancio, obiettivi inerenti alla missione 1 “Servizi istituzionali, Generali e di Gestione”). È una programmazione errata? Ovviamente no, poiché tutta questa parte è necessaria a far funzionare la macchina. Se è vero, quindi, che questa programmazione è riservata agli amministrativi molta più attenzione dovrebbe essere dedicata all’elaborazione di obiettivi strategici sensati.

Frequentemente capita che, oltretutto, all’interno del DUP ci siano diverse incoerenze e lacune. Alla base di ciò sta il fatto che le stesse Aree dell’Ente non hanno un dialogo stretto e costante tra loro; nella realtà dei fatti, l’Area Economico-Finanziaria ha le competenze necessarie per confermare gli obiettivi che l’Amministrazione si prefigge di perseguire, ma deve essere indirizzata dalle altre Unità Organizzative.

Questi due elementi hanno alcune conseguenze:

• Nel caos della redazione della programmazione il Segretario, in quanto vertice degli amministrativi, deve necessariamente dare un indirizzo definitivo alle Aree: ciò comporta, tuttavia, uno scarso (se non assente) dialogo sulle intenzioni dell’Ente nel suo complesso;
• La parte finale della programmazione, ovvero il Piano delle Performance (che dovrebbe essere strettamente collegata agli obiettivi strategici e operativi presenti nel DUP), risulta essere un documento a sé stante, incapace di realizzare nel concreto le esigenze dell’Amministrazione e volto unicamente a un adempimento e a un’assegnazione di premi di risultato;
• Risultato finale: l’indirizzo programmatico è sterile, fine a sé stesso.

Naturalmente tutti i documenti programmatori che dovrebbero essere corollario del Documento Unico di Programmazione non vengono presi in considerazione, e redatti realmente con l’unico scopo di adempiere a un obbligo di legge visto come un onere gravoso, quando, invece, dovrebbero:

• Migliorare la qualità del lavoro, per permettere un’attività migliore qualitativamente (Piano delle Azioni Positive);
• Sviluppare l’utilizzo e l’organizzazione del Lavoro Agile, per conciliare la vita personale con la vita lavorativa, riducendo così possibili assenze, contribuendo alla digitalizzazione (POLA – Piano Organizzativo del Lavoro Agile);
• Sviluppare le competenze dei dipendenti e dei dirigenti già in servizio all’interno dell’Ente per migliorare la performance lavorativa, colmare eventuali lacune di competenze (Piano della Formazione);
• Assumere nuovi dipendenti con competenze specifiche (Piano Triennale del Fabbisogno di Personale).

Per realizzare al meglio gli obiettivi.

Per poter rendere effettiva la programmazione è necessaria, ovviamente, una buona pianificazione dal punto di vista finanziario: ecco che entra in gioco il Bilancio di Previsione. Una volta definiti in modo descrittivo gli obiettivi all’interno del Documento Unico di Programmazione è essenziale valutare se e quanti fondi possano essere destinati ad un determinato settore e/o programma.

Le tempistiche

La consecutio temporum tra approvazione del DUP e l’approvazione del Bilancio introduce la seconda questione, ovvero quello della tempistica della redazione del Piano Integrato di Attività e Organizzazione.

Questi documenti programmatori hanno la necessità (e alcune volte forse un lusso per alcuni Enti) di aver bisogno di tempo per essere redatti. Spesso ci sono invece situazioni nelle quali non viene data l’importanza richiesta; proprio per questo motivo, ci si ritrova a ridosso delle scadenze a ricevere i documenti propedeutici che, logicamente, soprattutto se spinti dalla fretta di voler approvare il PIAO, vengono redatti velocemente e senza un criterio logico e di collegamento con tutti gli altri Piani.

È proprio questo criterio logico che, invece, deve essere rispettato e per farlo, come già detto, c’è l’esigenza di dedicare del tempo a tutte queste attività. Solo in questo modo si creeranno documenti collegati tra loro e che, soprattutto, porteranno alla concreta realizzazione degli obiettivi prefissati.

Ci sembra, invece, di aver compreso come l’obiettivo sia spesso quello di redigere soprattutto Piano di Performance “semplici” e molti simili tra di loro anno per anno, solamente volti alla fretta di scrivere un Piano spesso appunto slegato degli altri.

Per meglio indirizzare ciò che è stato sopra riportato, riportiamo qui di seguito le linee guida di redazione del PIAO:

Come si evince, la fase di programmazione inizia ben prima dell’approvazione del Bilancio di Previsione: già a settembre, infatti, il team di lavoro dovrebbe riunirsi e iniziare a pensare al contenuto del PIAO dell’anno successivo. L’analisi strategica e l’identificazione del Valore Pubblico vanno di pari passo: è impensabile, come detto finora, la redazione di un Documento Unico di Programmazione a metà dell’anno e l’elaborazione di un Valore Pubblico a dicembre-gennaio. Le Performance devono arrivare subito dopo, intorno a novembre, per due motivi ben precisi:

• per avere bene in mente la programmazione strategica da poco elaborata;
• per avere il tempo e l’agio di programmare su base triennale le attività concrete da attuare.

Ultima, ma non per importanza, è la definizione della Sezione 3 – Organizzazione e Capitale Umano, da concertare con la programmazione redatta: solo quando gli obiettivi strategici sono chiari, infatti, è possibile prevedere assunzioni ad hoc o formazione specialistica per la crescita dei dipendenti funzionali alla realizzazione del Valore Pubblico.

Utilizzo del monitoraggio da parte degli organi politici e la collaborazione tra la parte politica e la parte amministrativa (i due team)

L’obbligo di monitoraggio delle attività, introdotto dal PIAO, consente all’Ente non solo di elaborare un Piano più coerente e funzionale alla propria realtà, ma anche di migliorare la percezione degli organi politici. In presenza di risultati positivi, viene infatti dimostrata la loro effettiva capacità di tradurre in azioni concrete ciò che in precedenza era stato programmato unicamente come obiettivo astratto.

Questo strumento può essere, a ben vedere, utilizzato dalla parte politica di maggioranza in carica o che intende ripresentarsi alle elezioni per dare un appiglio concreto alle proprie proposte nonché dimostrare l’efficacia delle azioni già poste in essere.

Una buona collaborazione tra i due team, rappresentati dalla parte politica e da quella amministrativa, può già di per sé creare una sorta di Valore Pubblico: la loro sinergia, infatti, può portare ad un miglioramento di credibilità alla luce dei cittadini e migliorare i servizi che vengono proposti a questi ultimi (in quanto stakeholders, ossia destinatari, dell’azione sia amministrativa sia politica).

Alla luce di ciò è, quindi, fondamentale che per la creazione di un buon Valore Pubblico l’interazione tra Aree Amministrative e organi politici. Sarebbe opportuno che il nuovo sindaco nel delicato momento di insediamento illustrasse all’Amministrazione le sue Linee di Mandato al fine di permettere una omogeneità degli obiettivi presenti all’interno dei documenti di programmazione.

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* Consulenti in ambito PIAO, Trasparenza ed Anticorruzione