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Il conferimento degli incarichi dirigenziali negli Enti locali e il rispetto del principio di separazione tra indirizzo politico-amministrativo e gestione nella PA

N. Niglio (30/7/2020)

La recente sentenza del 17 luglio 2020, n. 4597 del Consiglio di Stato ha dichiarato illegittimo il regolamento di organizzazione degli uffici e servizi della Regione Lazio, modificato dall’art. 4, comma 1, lett. g), del regolamento regionale n. 3 del 2013, nella parte in cui (al punto 33 della lett. F dell’allegato H) stabilisce che «il Segretario generale valuta le domande in termini di rispondenza ai requisiti richiesti e le segnala al presidente della Giunta al quale spetta individuare la candidatura prescelta».
Infatti, il medesimo Consiglio di Stato ha ritenuto detta disciplina legislativa non rispettosa del principio di separazione tra indirizzo politico-amministrativo e gestione nella PA in quanto detta normativa rimette sostanzialmente all’organo politico il potere di individuazione del dirigente, sottraendo il medesimo potere al dirigente responsabile, che è invece da ritenersi obiettivamente in grado di assicurare una valutazione più tecnica dei requisiti necessari per l’attribuzione dell’incarico, in coerenza con i principi di separazione tra politica e amministrazione, ai sensi dell’art. 97 della Costituzione.
Il fatto oggetto della predetta pronuncia del Consiglio di Stato riguarda il ricorso in appello proposto contro la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio n. 83 del 2018, che ha in parte dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse e per il resto respinto il citato ricorso proposto per l’annullamento:
1) dell’“Avviso informativo” della regione Lazio per la ricerca di professionalità per l’affidamento a soggetto esterno all’amministrazione regionale dell’incarico di dirigente dell’Area “Autorizzazioni Paesaggistiche e Valutazione Ambientale Strategica” della Direzione regionale “Territorio, Urbanistica, Mobilità e Rifiuti”;
2) del presupposto atto di organizzazione del 29 agosto 2013 con cui il Direttore della direzione regionale “risorse umane e sistemi informativi” della regione Lazio ha disposto la pubblicazione del predetto avviso;
3) di ogni atto della Regione Lazio, ivi incluso il regolamento di organizzazione degli uffici e servizi della regione Lazio n. 1 del 2002 e ss.mm.ii. compreso il regolamento regionale n. 3 del 2013, in tutte le parti in cui esclude, nelle procedure di selezione pubblica di ricerca dei dirigenti di area, la valutazione comparativa dei titoli dei partecipanti esterni al ruolo regionale;
4) dell’avviso di conferimento dell’incarico di Dirigente dell’Area “Autorizzazioni paesaggistiche e Valutazione Ambientale Strategica” della Direzione regionale “Territorio, Urbanistica, Mobilità e Rifiuti”, pubblicato sul BUR Lazio n. 87 del 22 ottobre 2013.
Il TAR Lazio con la citata sentenza n. 83 del 2018 ha dichiarato l’improcedibilità in ragione dell’integrale decorso del termine di durata dell’incarico dirigenziale in contestazione, non essendo stata tenuta in considerazione, a tal fine, l’istanza della ricorrente proposta ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., (accertamento a fini risarcitori dell’illegittimità degli atti impugnati con il ricorso di primo grado), atteso che, secondo le statuizioni della sentenza, non era stata fornita la prova di alcun danno. Pertanto, la citata sentenza ha respinto l’istanza relativa al risarcimento del danno.
Successivamente il ricorrente ha proposto l’appello innanzi al Consiglio di Stato sulla base di ulteriori profili di illegittimità relativamente ai provvedimenti impugnati in primo grado, lamentando la violazione delle norme concernenti il reclutamento di personale nelle pubbliche amministrazioni e la carenza di motivazione del provvedimento di conferimento dell’incarico, nonché l’illegittimità del regolamento regionale n. 1 del 2002 all. H lett. F) punto 33, per come modificato dal regolamento regionale di Organizzazione per incompetenza del Segretario Generale all’espletamento dell’istruttoria, in quanto organo politico; e quindi, in generale, la violazione del principio di separazione tra indirizzo politico-amministrativo e gestione nella PA.

Il principio di separazione tra indirizzo politico-amministrativo e gestione nella PA

In quest’ultimo trentennio il rapporto tra politica e dirigenza è stato fortemente squilibrato e di grande contrapposizione tra le sfere politica e gestionale. Tale contrapposizione si è manifestata attraverso una specifica normativa e l’introduzione di modelli organizzativi diretti prevalentemente a privilegiare o addirittura a far prevaricare la classe politica rispetto a quella dirigenziale.
 Nella pubblica amministrazione italiana, come affermava il Prof. Sabino CASSESE (1), è quasi “… sempre mancata l’osmosi tra politica e amministrazione. Mentre nel primo quarantennio della storia unitaria italiana e nel primo ventennio del secolo scorso si è potuto rilevare un frequente accesso alla politica di alti burocrati, nel periodo successivo e fino alla fine degli anni ‘80 non vi è più questa osmosi tra amministrazione e politica. Nel nostro Paese i dirigenti amministrativi presenti nei corpi elettorali, rispetto agli altri Paesi, sono stati sempre un numero molto esiguo e modesto”.
In Italia, pur a fronte di un quadro costituzionale (artt. 97, commi 1 e 2, e 98 Cost.) che impone che le scelte di tipo amministrativo siano affidate a soggetti indipendenti da influenze politiche e dirette all’ottimale funzionamento della P.A., il ceto dirigente amministrativo ha scontato una reale “debolezza” e precarizzazione anche a causa della scarsa considerazione per il servizio reso allo Stato. Ciò ha in gran parte contribuito ad incancrenire una sorta di sudditanza ideologica della dirigenza pubblica nei confronti del potere politico
La tematica dell’equilibrio dei poteri pubblici, con una burocrazia stabile e non precaria, con una propria legittimazione tecnica, derivante da capacità e talenti che può agire da freno dell’arbitrio ministeriale e come contrappeso all’onnipotenza dell’organo politico, ha rappresentato un motivo ispiratore delle idee riformatrici dei sistemi amministrativi nei Paesi dell’occidente a partire dall’Illuminismo fino ai giorni nostri.
Come noto, la disciplina legislativa di riferimento che trae la sua fonte primaria dai principi costituzionali dell’imparzialità e del buon andamento dell’azione amministrativa di cui agli artt. 97 e 98 Cost., è quella contenuta nell’articolo 4 del d.lgs. n. 165/2001, normativa quest’ultima che ha subito nel tempo molteplici modifiche ed integrazioni e che trae origine dalla prima grande riforma della P.A. con la legge delega 23 ottobre 1992, n. 421 attuata con il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29.
La distinzione tra i fini, la cui individuazione compete alle istituzioni politiche, e i mezzi, la cui valutazione è invece dominio di una razionalità tecnica e autonoma, deve trovare il giusto equilibrio per tradurre nel modo migliore possibile le decisioni politiche in atti amministrativi.
Eppure la storia dell’Amministrazione italiana è soprattutto la storia degli assetti di detti equilibri tra gli organi di direzione politica e quelli di direzione amministrativa. Notoriamente i fattori come la lentezza, la complessità e l’inefficienza della pubblica amministrazione sono da imputare principalmente alla tradizionale commistione dei ruoli riconosciuti in capo ai vertici politici delle stesse amministrazioni, che determinano le linee strategiche del complesso dell’azione amministrativa della P.A. e, nel contempo, ne curano l’attuazione e l’esecuzione.
Nell’ambito del rapporto tra politica e dirigenza, la classe politica si è presentata come rappresentante dell’interesse collettivo, mentre la burocrazia si è ritagliata via via il ruolo di rappresentante della legalità. Un’operazione che ha portato a contrapporre e non, come si dovrebbe, a far coesistere “buon andamento” e “imparzialità”. Il processo decisionale delle politiche pubbliche funziona se vi è cooperazione e condivisione delle regole e dei valori tra politica e amministrazione. Il “fallimento” della democrazia e la debolezza degli attuali poteri esecutivi e degli assetti organizzativi discendono in Italia anche da questa contrapposizione presente nel processo decisionale. L’incertezza sui confini e sui contenuti delle due responsabilità, politica e amministrativa, ha reso il processo decisionale debole, poco trasparente, ma soprattutto inefficace.
Oggi, l’obiettivo primario dovrebbe essere, quindi, quello di rendere più efficace ed efficiente il processo decisionale pubblico, equilibrando le singole posizioni e le distinte funzioni attribuite alla politica e alla dirigenza nell’ambito di un rapporto di reciproco rispetto e di leale collaborazione.
L’articolo 4 del d.lgs. n. 165/2001 e s.n.i. prevede che gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, e verificano la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti. Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che
impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo e sono responsabili in via esclusiva dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati.

La giurisprudenza in materia di conferimento di incarichi dirigenziali

La giurisprudenza in materia di conferimento di incarichi dirigenziali riguarda le due seguenti grandi tematiche:
a)   La giurisdizione a decidere sulle controversie riguardanti le procedura per il conferimento di incarichi dirigenziali presso una P.A;
b)   Le procedure di conferimento degli incarichi dirigenziali.

 La prima grande tematica è stata recentemente affrontata dalla Sez. V del Consiglio di Stato con la sentenza 3 febbraio 2015 n. 508, secondo cui, nel confermare l’orientamento giurisprudenziale prevalente in materia (2), rientrano nella giurisdizione del Giudice amministrativo le controversie direttamente concernenti le linee fondamentali di organizzazione degli uffici ed i modi di conferimento della loro titolarità, come stabiliti dalle Amministrazioni ai sensi dell’art. 2 del d.lgs. n. 165 del 2001, a monte dell’organizzazione e gestione dei singoli rapporti di lavoro, rientrando nella giurisdizione devoluta al Giudice ordinario i giudizi direttamente concernenti atti di gestione del rapporto di impiego pubblico, anche dirigenziale.
In particolare, rientrano nella giurisdizione generale di legittimità del Giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 63 d.lgs. n. 165 del 2001, le controversie nelle quali la contestazione investe direttamente il corretto esercizio del potere amministrativo mediante la deduzione della non conformità a legge degli atti di macro-organizzazione tramite i quali le amministrazioni pubbliche definiscono le linee fondamentali degli uffici e dei provvedimenti che determinano i modi di conferimento della titolarità degli uffici pubblici dirigenziali.

Il medesimo Consiglio di Stato, Sez. IV, con la sentenza 14 maggio 2014 n. 2495 ha espressamente ribadito che, nell’ambito del pubblico impiego privatizzato, le controversie relative al conferimento di un incarico dirigenziale rientrano – ai sensi dell’art. 63 del d.lgs. 165/2001 – nella giurisdizione del giudice ordinario, a meno che la contestazione non investa direttamente il corretto esercizio del potere amministrativo mediante la deduzione della non conformità a legge degli atti “organizzativi” con i quali le Amministrazioni pubbliche definiscono le linee fondamentali di organizzazione degli uffici e i modi di conferimento della titolarità degli stessi.
Dello stesso avviso la recentissima pronuncia del TAR Lazio – Roma, SEZ. I ter (sentenza 3 marzo 2015 n. 3658), secondo la quale rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo G.A. le censure proposte avverso gli atti – aventi natura di atti di macro-organizzazione – con i quali la P.A. ha deciso di rivolgersi all’esterno per il conferimento di incarichi dirigenziali, nonostante fossero rinvenibili all’interno dell’Amministrazione professionalità idonee allo svolgimento di tali compiti. Ciò in quanto, in casi del genere – nei quali è contestata in via principale la scelta discrezionale della Regione di non conferire al personale interno all’Amministrazione regionale gli incarichi in questione, affidandoli a personale esterno con atti di macro organizzazione -, i ricorrenti vantano una posizione di interesse legittimo alla correttezza della procedura di adozione di tali atti, con la conseguente attribuzione della controversia alla giurisdizione del giudice amministrativo.
Pertanto, gli atti di macro-organizzazione delle pubbliche amministrazioni sono sindacabili dal giudice amministrativo, solo in quanto adottino un modulo organizzatorio privo di ragionevolezza, in violazione dell’art. 97 Cost, ovvero quando incidano in modo illegittimo su situazioni esistenti nell’ambito della PA. (3)

La seconda tematica riguarda le criticità che attengono all’avvio della medesima procedura di conferimento degli incarichi in attuazione della normativa vigente.
Al riguardo, la Corte dei Conti si è espressa relativamente a quanto previsto dall’articolo 19, 1-bis del d.lgs. n. 165/2001, riaffermando la cogenza delle regole di pubblicità e di valutazione delle disponibilità acquisite nell’attribuzione degli incarichi dirigenziali, poste a limiti della discrezionalità dell’amministrazione e a garanzia e bilanciamento delle aspettative degli interessati, nonché dei principi costituzionali di imparzialità e di buon andamento (art. 97 Cost.).
Il sistema previsto dall’art. 19, comma 1-bis del d.lgs. n. 165/2001assicura la contemporanea soddisfazione delle esigenze di trasparenza, non discriminazione e buona amministrazione, all’interno dei quali i diritti e le aspirazioni convivono con le esigenze dell’amministrazione” (4).

La citata sentenza del TAR Lazio n. 3670/2015 ha annullato tutti gli atti con cui la Regione Lazio ha avviato molteplici di avvisi di ricerca di personale per l’affidamento degli incarichi dirigenziale di livello non generale a soggetti esterni alla medesima amministrazione, ai sensi dell’articolo 19, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001, ritenuti erronei e illegittimi per i seguenti motivi:
a)   superamento e violazione dei limiti percentuali della dotazione organica riferiti ai posti dei dirigenti di seconda fascia attribuibili al personale esterno all’amministrazione, ai sensi del citato art. 19, comma 6 del d.lgs. n. 165/2001;
b)    violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 165/2001, dello Statuto della medesima Regione Lazio e della normativa legislativa e regolamentare regionale in materia, in quanto il reperimento all’esterno di personale dirigenziale è avvenuta senza che la medesima amministrazione regionale avesse provveduto ad effettuare la programmazione triennale e annuale del fabbisogno di personale, in contrasto con l’articolo 6 del d.lgs. n. 165/2001;
c)    violazione dell’articolo 19, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001 che prevede, tra l’altro, che il conferimento degli incarichi dirigenziali a soggetti esterni debba avvenire dopo aver accertato che la professionalità non sia rinvenibile nei ruoli dell’Amministrazione.

Relativamente al punto a), la medesima amministrazione è andata ben oltre i limiti dell’8 per cento della dotazione organica dei dirigenti di seconda fascia da riservare al personale esterno all’amministrazione, ai sensi dell’articolo 19, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001. Infatti, a fronte di una dotazione organica complessiva che prevede 240 posizioni dirigenziali di seconda fascia, e considerato che il suindicato limite percentuale avrebbe dovuto considerarsi pari a complessive 19 unità, la stessa amministrazione è andata ben oltre i citati limiti con 42 posizioni da coprire corrispondenti a oltre il 16 per cento della medesima dotazione organica relativa alla dirigenza di seconda fascia.
Tale condotta della Regione Lazio, pertanto, ad avviso del giudice amministrativo, ha violato la suindicata normativa di cui all’articolo 19, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001 recepita dalla normativa legislativa e regolamentare regionale. Infatti, la previsione di una riserva di posti in favore del personale esterno e privo della qualifica di dirigente, di gran lunga superiore rispetto a quella prevista dalla suindicata normativa, rappresenta una violazione dei principi generali in materia di reclutamento e di imparzialità e di buon andamento dell’azione amministrativa.
Relativamente al punto b), la medesima amministrazione regionale ha avviato le suindicate procedure prescindendo dalla programmazione triennale ed annuale dei fabbisogni di personale prevista dall’articolo 6 del d.lgs. n. 165/2001. La programmazione dei fabbisogni di personale è un atto fondamentale preliminare e propedeutico all’avvio delle procedure di reclutamento di personale, tra cui quelle a tempo determinato che devono avvenire nel rispetto di tale principio.

La riorganizzazione di un ente diretta a razionalizzare le procedure e le funzioni, riducendo gli sprechi e la spesa superflua, non può prescindere dall’analisi sull’effettivo fabbisogno di personale che va programmato sulle base delle risorse a disposizione e degli obiettivi da raggiungere.
Relativamente all’ultimo punto c), la suindicata procedura di cui all’articolo 19, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001 può essere avviata solo nei casi in cui l’amministrazione ha accertato l’assenza all’interno della stessa delle professionalità idonee a ricoprire tale incarico. Il medesimo giudice amministrativo accoglie la censura con la quale i ricorrenti hanno contestato la scelta dell’amministrazione di rivolgersi all’esterno per la copertura degli incarichi dirigenziali, nonostante fossero rinvenibili all’interno della medesima amministrazione professionalità idonee allo svolgimento di tali compiti.       L’assenza di una ricognizione interna ha impedito l’assolvimento di tale adempimento.
Al riguardo, il medesimo articolo 19, comma 6, d.lgs. n. 165/2001 prevede che tali incarichi sono conferiti, fornendone esplicita motivazione, sia a persone interne, sia dipendenti della medesima amministrazione in possesso di determinati requisiti.

La sentenza del Consiglio di Stato del 17 luglio 2020, n. 4597

Nell’anno 2013, la Regione Lazio avvia una procedura di selezione interna, volta ad individuare le professionalità idonee a ricoprire gli incarichi dirigenziali. Detta procedura è svolta dal Segretario Generale (organo di natura squisitamente fiduciaria del vertice politico dell’Amministrazione) e non dal Responsabile del Personale.
Il vigente regolamento regionale n.1 del 2002, al punto 33 della lett. F dell’allegato H, così come modificato dall’art. 4, comma 1, lett. g), del regolamento regionale n. 3 del 2013, prevede che: «il Segretario generale valuta le domande in termini di rispondenza ai requisiti richiesti e le segnala al presidente della Giunta al quale spetta individuare la candidatura prescelta» La predetta disposizione rimette, sostanzialmente, all’organo di indirizzi politico il potere di individuazione del dirigente, sottraendo il medesimo potere al dirigente responsabile, che è invece da ritenersi obiettivamente in grado di assicurare una valutazione più tecnica dei requisiti necessari per l’attribuzione dell’incarico, in coerenza con i noti principi di separazione tra politica e amministrazione, ai sensi dell’art, 97 della Costituzione.
Anche se compete alla Giunta la scelta discrezionale del dirigente da nominare, è indubbio, afferma il medesimo Consiglio di Stato, che tutta l’attività prodromica a tale scelta sia di puro carattere gestionale, trattandosi di vagliare oggettivamente il possesso, in capo ai dirigenti interni, dei requisiti per il conferimento degli incarichi da assegnare.
La legge regionale n. 6 del 2002 prevede uno specifico divieto per il Segretario generale di svolgere tali attività, laddove, all’art. 12, prescrive che: “il Segretario generale non può esercitare funzioni amministrative e gestionali, né interferire sulle attività delle strutture organizzative di cui all’art. 11”, e cioè, proprio quelle delle direzioni regionali.
Pertanto, la norma regolamentare (punto 33 della lett. F dell’allegato H al regolamento regionale n. 1/2002, modificato dall’art. 4, comma 1, lett. g) del regolamento regionale n. 3 del 2013) configura sostanzialmente una deliberazione preparatoria a carattere costitutivo del Segretario generale, che estromettendo il capo del personale, stila una graduatoria che deve essere approvata dal presidente della Giunta regionale.
Ciò posto, il medesimo Consiglio di Stato con la sentenza di che trattasi, ribadisce l’illegittimità della succitata previsione, per l’indebita commistione tra l’attività di indirizzo e quella di gestione.

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NOTE

  1. Sabino CASSESE: il Sistema amministrativo Italiano; Presidenza del Consiglio dei Ministri- Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, Roma 1982.
  2. CORTE DEI CONTI, SEZ. CENTRALE DI CONTROLLO – deliberazione 30 dicembre 2014 n. 36. CORTE DEI CONTI, sentenze n. 275 del 2001; n. 193 del 2003; ordinanza n. 11 del 2002.
  3. CORTE DI CASSAZIONE, SS.UU., sentenze 1° dicembre 2009, n. 25254;13 marzo 2009, n. 6058; 23 settembre 2013 n. 21671; CONSIGLIO DI STATO, Sez. V, sentenze 6 dicembre 2012;  16 gennaio 2012 n. 138; CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV – sentenza 14 maggio 2014;  sez. V, sentenza 14 maggio 2013 n. 2607; 16 gennaio 2012 n. 138.
  4. CORTE DEI CONTI, delibera n. SCCLEG/3/2013/PREV e n. 80/2014/PREV Sez Reg di Controllo per l’Emilia Romagna.

 

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