Giurisprudenza

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Consiglio di Stato sez. V 17/7/2020 n. 4597

Il conferimento degli incarichi dirigenziali negli Enti locali

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5506 del 2018, proposto da
(omissis) (omissis), rappresentata e difesa dagli avvocati Fabrizio Proietti e Fabio Raponi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Fabrizio Proietti in Roma, via Pavia, 30;
contro
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Fiammetta Fusco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via M. Colonna, 27;
nei confronti
Maria Luisa (omissis), non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater) n. 83 del 2018, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Lazio;
Viste le memorie delle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 giugno 2020, tenuta con le modalità di cui agli artt. 84, comma 6, d.l. n. 18 del 2020 e 4, comma 1, d.l. n. 28 del 2020, come da verbale, il Cons. Elena Quadri e udito per le parti l’avvocato Raponi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Giunge in decisione il ricorso in appello proposto dalla signora (omissis) (omissis) contro la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio n. 83 del 2018, che ha in parte dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse e per il resto respinto il ricorso proposto dall’odierna appellante per l’annullamento: 1) dell’“Avviso informativo” della regione Lazio per la ricerca di professionalità per l’affidamento a soggetto esterno all’amministrazione regionale dell’incarico di dirigente dell’Area “Autorizzazioni Paesaggistiche e Valutazione Ambientale Strategica” della Direzione regionale “Territorio, Urbanistica, Mobilità e Rifiuti”; 2) del presupposto atto di organizzazione n. A06862 del 29 agosto 2013 con cui il Direttore della direzione regionale “risorse umane e sistemi informativi” della regione Lazio ha disposto la pubblicazione del predetto avviso; 3) di ogni atto della regione Lazio, ivi incluso il regolamento di organizzazione degli uffici e servizi della regione Lazio n. 1 del 2002 e ss.mm.ii., compreso il regolamento regionale n. 3 del 2013), in tutte le parti in cui esclude, nelle procedure di selezione pubblica di ricerca dei dirigenti di area, la valutazione comparativa dei titoli dei partecipanti esterni al ruolo regionale, ivi compreso l’allegato “H”; 4) dell’avviso di conferimento dell’incarico di Dirigente dell’Area “Autorizzazioni paesaggistiche e Valutazione Ambientale Strategica” della Direzione regionale “Territorio, Urbanistica, Mobilità e Rifiuti”, pubblicato sul BUR Lazio n. 87 del 22 ottobre 2013.
L’improcedibilità è stata dichiarata in ragione dell’integrale decorso del termine di durata dell’incarico dirigenziale in contestazione, non essendo stata tenuta in considerazione, a tal fine, l’istanza della ricorrente proposta ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., (accertamento a fini risarcitori dell’illegittimità degli atti impugnati con il ricorso di primo grado), atteso che, secondo le statuizioni della sentenza, non era stata fornita la prova di alcun danno. Pertanto, la sentenza ha respinto l’istanza relativa al risarcimento del danno.
L’appello è affidato al seguente motivo:
I) errores in iudicando e in procedendo; erronea interpretazione della domanda, erronea motivazione e violazione degli articoli 30 e 34, comma 3, c.p.a.; violazione del principio della domanda (art. 99 c.p.c.), della corrispondenza tra chiesto e pronunciato, del divieto di extrapetizione e/o ultrapetizione (art. 112 c.p.c.), in combinato disposto con l’art. 39 c.p.a.
L’appellante ripropone, poi, i motivi di illegittimità relativamente ai provvedimenti impugnati in primo grado, lamentando la violazione delle norme concernenti il reclutamento di personale nelle pubbliche amministrazioni e la carenza di motivazione del provvedimento di conferimento dell’incarico alla dott.ssa (omissis), nonché l’illegittimità del regolamento regionale n. 1 del 2002 all. H lett. F) punto 33, per come modificato dal regolamento regionale n. 3 del 2013, per incompetenza del Segretario Generale all’espletamento dell’istruttoria, in quanto organo politico.
Si è costituita per resistere all’appello la regione Lazio.
Successivamente le parti hanno prodotto memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.
All’udienza del 18 ottobre 2020, tenuta con le modalità di cui agli artt. 84, comma 6, d.l. n. 18 del 2020 e 4, comma 1, d.l. n. 28 del 2020 come da verbale, l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO
Giunge in decisione l’appello proposto dalla signora (omissis) (omissis) contro la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio n. 83 del 2018, che ha in parte dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse e per il resto respinto il ricorso proposto dall’odierna appellante per l’annullamento degli atti relativi all’affidamento a soggetto esterno all’amministrazione regionale per il Lazio dell’incarico di dirigente dell’Area “Autorizzazioni Paesaggistiche e Valutazione Ambientale Strategica” della Direzione regionale “Territorio, Urbanistica, Mobilità e Rifiuti”.
L’appellante lamenta l’erroneità della sentenza, atteso che il Tribunale amministrativo regionale avrebbe statuito l’improcedibilità del ricorso nonostante l’istante avesse manifestato un interesse ai fini risarcitori dell’accertamento dell’illegittimità degli atti impugnati, e si sarebbe pronunciato sul danno, nonostante l’istanza di risarcimento non fosse stata ancora proposta.
L’appellante ripropone, inoltre, i motivi di ricorso dedotti in primo grado.
L’appello è fondato.
Il Collegio non ignora che sul tema dell’interpretazione dell’art. 34, comma 3, c.p.a. si registra un contrasto tra l’orientamento più recente, per il quale la disposizione normativa non può essere interpretata nel senso che, in seguito ad una semplice generica indicazione della parte e in mancanza di una specifica domanda in tal senso, il giudice debba verificare la sussistenza di un interesse a fini risarcitori, anche perché, sul piano sistematico, diversamente opinando, perderebbe di senso il principio dell’autonomia dell’azione risarcitoria enucleato dall’ art. 30 dello stesso c.p.a. e verrebbe svalutato anche il principio dispositivo che informa il giudizio amministrativo e che preclude la mutabilità ex officio del giudizio di annullamento, una volta azionato (cfr. Cons. Stato, III, 29 gennaio 2020, n. 736; IV, 17 gennaio 2020, n. 418; III, 8 gennaio 2018, n. 5771) e quello tradizionale, per il quale, ai sensi dell’art. 34 comma 3, c.p.a., l’improcedibilità del ricorso non fa venir meno l’interesse ad una decisione che dichiari ed accerti l’illegittimità del provvedimento impugnato, in vista della proposizione della autonoma domanda risarcitoria: si tratterebbe, invero, di una regula iuris che si connette al più grande principio di effettività della tutela giurisdizionale ed al corollario che da tale principio deriva, costituito dall’ammissibilità di azioni di accertamento anche atipiche (cfr. Cons. Stato, V, 28 febbraio 2018, n. 1214; IV, 5 dicembre 2016, n. 5102; IV, 16 giugno 2015, n. 2979; V, 28 luglio 2014, n. 3997; V, 24 luglio 2014, n. 3957).
In omaggio al principio di effettività della tutela giurisdizionale, nonché in considerazione dell’andamento del presente giudizio, si ritiene di aderire all’orientamento tradizionale, che depone per l’esame nel merito delle censure dedotte.
Con riferimento alla censura relativa all’illegittimità dell’istruttoria della selezione interna, volta ad individuare le professionalità idonee a ricoprire gli incarichi dirigenziali conferendi, che è stata svolta dal Segretario Generale (organo di natura squisitamente fiduciaria del vertice politico dell’Amministrazione) e non dal Responsabile del Ruolo, come invece previsto nell’allegato H al regolamento regionale n.1 del 2002, deve osservarsi che il punto 33 della lett. F dell’allegato H al regolamento regionale n. 1/2002, modificato dall’art. 4, comma 1, lett. g), del regolamento regionale n. 3 del 2013, secondo cui «il Segretario generale valuta le domande in termini di rispondenza ai requisiti richiesti e le segnala al presidente della Giunta al quale spetta individuare la candidatura prescelta» rimette, sostanzialmente, all’organo politico il potere di individuazione del dirigente, sottraendo il medesimo potere al dirigente responsabile, che è invece da ritenersi obiettivamente in grado di assicurare una valutazione più tecnica dei requisiti necessari per l’attribuzione dell’incarico, in coerenza con i noti principi di separazione tra politica e amministrazione, ai sensi dell’art, 97 della Costituzione.
Anche se compete alla Giunta la scelta discrezionale del dirigente da nominare, è indubbio che tutta l’attività prodromica a tale scelta sia di puro carattere gestionale, trattandosi di vagliare oggettivamente il possesso, in capo ai dirigenti interni, dei requisiti per il conferimento degli incarichi da assegnare.
La legge regionale n. 6 del 2002 prevede uno specifico divieto per il Segretario generale di svolgere tali attività, laddove, all’art. 12, prescrive che: “il Segretario generale non può esercitare funzioni amministrative e gestionali, né interferire sulle attività delle strutture organizzative di cui all’art. 11”, e cioè, proprio quelle delle direzioni regionali.
La norma (punto 33 della lett. F dell’allegato H al regolamento regionale n. 1/2002, modificato dall’art. 4, comma 1, lett. g) del regolamento regionale n. 3 del 2013) configura, dunque, sostanzialmente, una deliberazione preparatoria a carattere costitutivo del Segretario generale, che estromettendo il capo del personale, stila una graduatoria che deve essere approvata dal presidente della Giunta regionale.
Ne consegue l’illegittimità della succitata previsione, per l’indebita commistione tra l’attività di indirizzo e quella di gestione che comporta.
Alla luce delle suesposte considerazioni, assorbendosi gli ulteriori motivi dedotti, l’appello va accolto e, in riforma della sentenza appellata, va accolto il ricorso di primo grado.
Sussistono giusti motivi, in considerazione delle peculiarità della presente controversia, per disporre l’integrale compensazione tra le parti della spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado.
Spese dei due gradi compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2020, tenuta con le modalità di cui agli artt. 84, comma 6, d.l. n. 18 del 2020 e 4, comma 1, d.l. n. 28 del 2020, con l’intervento dei magistrati:
Luciano Barra Caracciolo, Presidente
Raffaele Prosperi, Consigliere
Federico Di Matteo, Consigliere
Angela Rotondano, Consigliere
Elena Quadri, Consigliere, Estensore
IL SEGRETARIO