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Il meccanismo incentivante la riscossione di IMU e TARI

R. Salimbeni (29/7/2020)

Il comma 1091, articolo 1, della Legge di Bilancio 2019 (l. 30 dicembre 2018, n. 145), reintroduce nell’ordinamento un meccanismo incentivante che permette di destinare una quota di gettito tributario per utilizzarla nel potenziamento della gestione delle entrate.

Ratio, presupposti e percorsi

Il potenziamento dell’Ufficio Entrate, cui è possibile finalizzare il maggior gettito è possibile solo a determinate condizioni. Così prevede, precisamente, la legge: «Ferme restando le facoltà di regolamentazione del tributo di cui all'articolo 52 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, i comuni che hanno approvato il bilancio di previsione ed il rendiconto entro i termini stabiliti dal testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, possono, con proprio regolamento, prevedere che il maggiore gettito accertato e riscosso, relativo agli accertamenti dell'imposta municipale propria e della TARI, nell'esercizio fiscale precedente a quello di riferimento risultante dal conto consuntivo approvato, nella misura massima del 5 per cento, sia destinato, limitatamente all'anno di riferimento, al potenziamento delle risorse strumentali degli uffici comunali preposti alla gestione delle entrate e al trattamento accessorio del personale dipendente, anche di qualifica dirigenziale, in deroga al limite di cui all'articolo 23, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75”. Ed ancora, con specifico riferimento alle modalità ed ai percorsi per l’incentivazione”: “…. La quota destinata al trattamento economico accessorio, al lordo degli oneri riflessi e dell'IRAP a carico dell'Amministrazione, è attribuita, mediante contrattazione integrativa, al personale impiegato nel raggiungimento degli obiettivi del settore entrate, anche con riferimento alle attività connesse alla partecipazione del comune all'accertamento dei tributi erariali e dei contributi sociali non corrisposti, in applicazione dell'articolo 1 del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248. Il beneficio attribuito non può superare il 15 per cento del trattamento tabellare annuo lordo individuale. La presente disposizione non si applica qualora il servizio di accertamento sia affidato in concessione». Appare, dunque, chiara la ratio della norma: assicurare risorse specifiche per potenziare, in generale, l’attività di acquisizione delle entrate comunali. Il riferimento espresso agli “obiettivi del settore entrate” permette che il fondo possa essere destinato ad incentivare tutti gli obiettivi assegnati al settore entrate, anche se afferenti a poste e ad attività non squisitamente tributarie, ma funzionali anche in via mediata ed indiretta al fine ultimo della riscossione. L’incentivo può, invero, riguardare personale di diversi uffici che in vario modo ed a vario titolo concorrono al raggiungimento degli obiettivi del Servizio Entrate, svolgendo attività che si collocano in una relazione funzionale di pertinenza con la gestione delle entrate comunali. Per quanto attiene al profilo dell’alimentazione del Fondo, la norma è, invece, più puntuale; si fa, infatti, espresso riferimento alla riscossione dell’IMU e della Tari non spontanea, ma indotta da azioni dell’amministrazione. Il montante di riferimento per determinare la provvista è “il maggiore gettito accertato e riscosso, relativo agli accertamenti dell'imposta municipale propria e della TARI, nell'esercizio fiscale precedente”. Si tratta di un elemento centrale che merita alcune precisazioni. In primo luogo, la norma fa riferimento esclusivo ai due tributi principali dei Comuni: l’IMU e la TARI. In secondo luogo, la nozione di “maggior gettito” si riferisce esclusivamente al gettito aggiuntivo rispetto a quello ordinariamente acquisito sui due tributi menzionati. In sostanza, per definire la portata del “maggiore gettito”, il riferimento è esclusivamente all’ammontare complessivamente incassato a seguito dell’attività di contrasto all’evasione. Ed ancora, la norma richiede che il gettito di riferimento sia “accertato e riscosso… nell’esercizio fiscale precedente”. La norma richiama altresì esplicitamente, a tal fine  il “conto consuntivo approvato” e richiede che il maggior gettito stesso sia “relativo agli accertamenti” dei due tributi indicati. Centrale è quindi l’iscrizione nel bilancio comunale delle riscossioni registrate nell’esercizio precedente e quindi risultanti a rendiconto.. Conseguentemente, quello che rileva, ai fini dell’alimentazione del fondo, è unicamente quanto riscosso in un determinato anno, indipendentemente dal periodo di emissione dell’atto che ha condotto alla riscossione. Quanto, invece alla finalizzazione del Fondo, la norma riserva “al potenziamento delle risorse strumentali degli uffici comunali preposti alla gestione delle entrate e al trattamento accessorio del personale dipendente, anche di qualifica dirigenziale, in deroga al limite di cui all'articolo 23, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75.”. La regolamentazione comunale potrà stabilire l’utilizzo esclusivo per l’una o per l’altra finalità, ovvero la più congrua combinazione derivante dalle necessità contingenti. La disposizione precisa altresì con chiarezza che questa particolare forma di trattamento accessorio non è sottoposta al limite di cui all’art. 23 del decreto legislativo n. 75 del 2017, con l’evidente scopo di concentrare sugli obiettivi del settore entrate maggiori risorse. Si ritiene comunque che in sede di contrattazione decentrata si debbano concordare meccanismi che evitino sovrapposizioni di più istituti incentivanti, come peraltro più volte chiarito dall’ARAN anche a livello più generale.

Le condizioni di applicabilità del meccanismo incentivante

La disposizione in commento pone condizioni e vincoli cui deve attenersi la regolamentazione comunale.
La prima condizione necessaria è che l’ente abbia approvato il bilancio di previsione ed il rendiconto “entro i termini stabiliti dal testo unico” di cui al D.lgs. n. 267 del 2000”;
L’ammontare delle somme destinate all’incentivazione, o – più in generale – al potenziamento del settore entrate, non può superare il 5 % del maggior gettito riscosso nell’anno precedente come risultante dal rendiconto approvato. Ne deriva che l’attivazione del programma di potenziamento e dell’incentivazione connessa potrà avvenire solo dopo l’approvazione del rendiconto, la cui scadenza è fissata dalla legge al 30 aprile successivo alla chiusura dell’esercizio;
Inoltre, l’impiego delle risorse è consentito “limitatamente all’anno di riferimento”. Tale precisazione ha la funzione di evitare il trascinamento e cumulo di risorse da un anno all’altro, che si potrebbe verificare in caso di temporanea inerzia dell’ente o anche nel caso in cui l’ammontare complessivo dell’incentivo non sia erogabile interamente nell’anno per il superamento dei limiti di erogazione individuale.
Quanto al Regolamento è stato fin da subito chiarito che trattandosi di regolamento di organizzazione, il provvedimento è di competenza della Giunta comunale, ai sensi dell’art. 48, comma 3, del d.lgs. n. 267 del 2000. Coerentemente con la ratio della norma, contribuiscono all’alimentazione del Fondo incentivante anche le riscossioni coattive realizzate nell’anno che hanno come presupposto un atto di accertamento notificato dal Comune, a prescindere dalla data di notifica dell’atto di accertamento sottostante. La previsione di legge che stabilisce, invece, l’inapplicabilità della nuova norma in caso di servizio di accertamento affidato in concessione. L’ipotesi dei servizi di accertamento affidati in concessione costituisce motivo di inapplicabilità assoluta della nuova normativa in quanto vengono meno per legge le condizioni di alimentazione del Fondo a norma del comma 1091.

La posizione formalista e rigorista dei magistrati contabili

In ordine alla corretta applicazione del meccanismo incentivante previsto dal comma 1091 della Legge di Bilancio 2019, si è fin da subito profilato il dubbio in merito al termine di approvazione del bilancio, fissato dalla legge al 31/12 dell’anno precedente e costituente uno dei presupposti di legittimità per l’applicazione del meccanismo incentivante dalla stessa normato. Ci si è chiesti, invero, se il riferimento ai termini per l’approvazione del bilancio, ma anche per l’approvazione del rendiconto, fissati dal TUEL rispettivamente al 31/12 e 30/4, potesse ricomprendere l’ipotesi, peraltro frequente, della proroga dei termini stessi ad opera del legislatore. Sul punto è intervenuta, dapprima, la sezione Lombardia della Corte dei conti, poi, più di recente la sezione Toscana, con delibera n. 46 del 23 aprile 2020. Ma prima ancora, anche i magistrati contabili dell’Emilia Romagna, con la deliberazione 52/2019, pubblicata sul sito della sezione regionale di controllo nel settembre 2019, avevano  precisato che, ai sensi dell’art. 1, comma 1091 della Legge di Bilancio 145/2018, è possibile destinare incentivi economici ai dipendenti per l’accertamento di tributi erariali, a condizione che il bilancio di previsione e il rendiconto siano stati approvati entro il i termini fissati dal TUEL 267/2000.
I magistrati contabili hanno precisato che qualora il bilancio di previsione non sia stato approvato dal Consiglio entro il 31 dicembre dell’anno precedente, l’attività gestionale dell’Ente viene limitata dalla legge, ai sensi dell’art. 163 del d.lgs. 267/2000, alle sole attività tassativamente indicate nel citato articolo, tra cui non vi rientra la destinazione di incentivi economici al personale.
Pertanto, secondo la Corte dei Conti, nelle diverse deliberazioni indicate, gli enti possono erogare incentivi economici a favore dei dipendenti, per le attività connesse alla partecipazione del Comune all’accertamento dei tributi erariali e dei contributi sociali non corrisposti solo nel caso in cui il bilancio di previsione sia stato approvato entro il 31 dicembre dell’anno precedente.
Nel precitato più recente parere la sezione Toscana (delibera n. 46 del 23 aprile 2020) conferma un orientamento, che appare ad oggi granitico, il quale in un ottica di contenimento rigoroso delle risorse pubbliche, conferma che il meccanismo incentivante è possibile solo laddove il bilancio preventivo ed il rendiconto siano stati approvati nei termini ordinari-e non nei termini eventualmente prorogati- previsti dall’art.151 del d.lgs. n. 267/2000. Di conseguenza, le proroghe disposte, ad esempio dal legislatore nel decreto cd. Cura Italia, impediscono di poter attribuire l’incentivo.