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L’incentivo per le funzioni tecniche: le sezioni di controllo della Corte dei conti (Parte I)
Focus sugli incentivi per le funzioni tecniche nell'ambito delle locazioni finanziarie ed in relazione al direttore dell’esecuzione
È da considerare preclusa la possibilità di erogare l’incentivo per le funzioni tecniche nel caso di opere pubbliche per le quali si fa ricorso allo strumento delle locazioni finanziarie. La individuazione del direttore dell’esecuzione è condizione essenziale per potere dare corso alla incentivazione nel caso di appalti di forniture e/o servizi. Non si possono incentivare le attività svolte dal personale nel caso di concessioni neppure con oneri a carico del privato. Gli incentivi che sono maturati tra la data di entrata in vigore del d.lgs. n. 50/2016 ed il 31 dicembre 2017 devono essere inseriti nel tetto del fondo per la contrattazione decentrata, a differenza di quelli che sono maturati o maturano al di là di tale data. In questa direzione vanno le indicazioni dettate di recente dalle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti in materia di incentivo per le funzioni tecniche di cui all’articolo 113 del d.lgs. n. 50/2016.
Le attività svolte dai dipendenti per locazioni finanziarie che danno corso alla realizzazione di opere pubbliche non possono essere oggetto di incentivazione delle funzioni tecniche. Possono essere così riassunte le principali indicazioni contenute nel parere della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti del Veneto n. 20/2020.
Viene messa in evidenza la importanza delle novità dettate in materia dall’art. 113 del d.lgs. n. 50/2016, in base al quale “si è passati dal fondo per la progettazione e l’innovazione al fondo incentivante le funzioni tecniche” ed in questo ambito sono state radicalmente modificate le figure dei destinatari di questa forma di incentivazione. Oggi si “prevede l’incentivabilità di attività dirette ad assicurare l’efficacia della spesa e l’effettività delle programmazione”.
È stato inoltre chiarito che “l’incentivo, in quanto previsto da una disposizione di legge speciale valevole per i dipendenti di tutte le amministrazioni pubbliche, non è assoggettabile al vincolo del trattamento accessorio, che invece ha fonte nei contratti collettivi nazionali di comparto. Altra indicazione è che “l’onere relativo ai compensi incentivanti le funzioni tecniche non transita nell’ambito dei capitoli dedicati alla spesa del personale”, anche se dobbiamo aggiungere che queste risorse devono comunque essere incluse nel fondo per la contrattazione decentrata, anche se in deroga al tetto.
Le funzioni incentivabili sono individuare sulla base di “un elenco tassativo”, come si evince dalla utilizzazione da parte del legislatore “dell’avverbio esclusivamente”.
Occorre ricordare, come ha chiarito la sezione autonomie della Corte dei conti, che questi incentivi non possono essere erogati nel caso di convenzioni.
Si deve evidenziare che la disciplina della locazione finanziaria di opere pubbliche o di pubblica utilità è contenuta nella parte del codice degli appalti dedicata ai contratti di partenariato pubblico e privato e contraente generale. Inoltre questi contratti vanno inquadrati come “a causa variabile”. Essi sono inoltre espressamente definiti dal legislatore come “appalto pubblico di lavori, salvo che questi ultimi abbiano in carattere meramente accessorio rispetto all’oggetto principale del contratto medesimo”. Per cui, “se in conformità alla causa variabile che caratterizza in generale il contratto di PPP, la locazione finanziaria può in concreto avere causa prevalente di appalto, potrebbe sostenersi la sua incentivabilità”. Ma le argomentazioni che hanno portato la sezione autonomie della Corte dei Conti ad escludere le convenzioni dall’ambito della incentivazione delle funzioni tecniche, hanno un carattere prevalente.
Si deve quindi ritenere “che il quadro normativo attualmente vigente non consente di riconoscere legittimamente detti incentivi per funzioni tecniche svolte dal personale del comune per la realizzazione di un contratto di locazione finanziaria per opere pubbliche o di pubblica utilità, neppure sotto condizione generali ed astratte”.
L’incentivo per le funzioni tecniche nel caso di appalti per forniture o servizi può essere riconosciuto solamente nel caso in cui sia stato nominato il direttore dell’esecuzione: lo afferma la deliberazione della sezione regionale di controllo della Corte dei conti dell’Abruzzo n. 178/2019.
Leggiamo testualmente che questi incentivi “hanno una funzione premiante di competenze e responsabilità legate inscindibilmente allo svolgimento di peculiari funzioni tecniche, nell’ambito di iter predeterminati e per risultati conseguiti. Si tratta, quindi, di un riconoscimento per attività puntuali svolte nell’ambito di appalti di servizi o forniture che, secondo le norme (comprese le direttive ANAC o il regolamento dell’ente) siano stati affidati previo espletamento di una procedura comparativa in casi tassativamente previsti dalla legge”. Ed ancora, che “è compito dell’ente, nell’iter di adozione del preventivo ed obbligatorio regolamento ai sensi del comma 3 dell’art. 113 del d.lgs. 50/2016, nell’ambito della propria autonomia, disciplinare criteri e modalità di svolgimento delle prestazioni”.
Sul punto specifico oggetto del quesito, ci viene detto che “l’applicabilità degli incentivi, nell’ambito dei contratti di affidamento di servizi e forniture, è, quindi, contemplata soltanto “nel caso in cui sia nominato il direttore dell’esecuzione” (parte finale del comma 2, come modificata, in senso limitativo, dall’art.76, comma 1, lett. b, del d.lgs. n.56/2017), inteso quale soggetto autonomo e diverso dal RUP. Tale figura interviene soltanto negli appalti di forniture o servizi di importo superiore a 500.000 euro, ovvero di particolare complessità così come specificato al punto 10 delle citate Linee guida n. 3/2016, emanate dall’ANAC, in attuazione dell’art. 31, comma 5, codice, con delibera n. 1096 del 26 ottobre 2016, per disciplinare in modo più dettagliato “Nomina, ruolo e compiti del RUP, per l’affidamento di appalti e concessioni”, ed aggiornate con la delibera n.1007 dell’11 ottobre 2017.
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