Prerogative dei consiglieri comunali e dei gruppi consiliari
Il Servizio Affari Istituzionali e Locali, Polizia Locale e Sicurezza, Sistema delle Autonomie Locali della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, risponde al seguente quesito posto da un Comune.
Il Comune chiede un parere in merito alle prerogative spettanti ai consiglieri comunali ed ai gruppi consiliari. Più in particolare, desidera sapere se, in assenza di previsioni statutarie e regolamentari sul punto, l’Ente sia obbligato a concedere ai gruppi consiliari, o ai singoli consiglieri, che ne abbiano fatto richiesta, un luogo idoneo al ricevimento dei cittadini e se sia tenuto a pubblicizzare i giorni e gli orari di tali ricevimenti con le stesse modalità e all’interno della stessa bacheca dove sono esposte le modalità di ricevimento degli assessori.
Sentito il Servizio Consiglio autonomie locali ed elettorale, si esprimono le seguenti considerazioni.
Con riferimento ai gruppi consiliari, in via generale, si osserva che la gestione della loro articolazione e funzionamento rientra nell’ambito della più ampia autonomia funzionale ed organizzativa di cui sono dotati i consigli comunali, in conformità al disposto di cui all’articolo 38 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. La disciplina inerente alle modalità di funzionamento dei gruppi, nel cui alveo si ritiene che si possa ricomprendere anche l’eventuale concessione di spazi idonei per il ricevimento della cittadinanza da parte dei gruppi stessi, deve rintracciarsi nel regolamento sul funzionamento dei consigli. Com’è noto i gruppi consiliari costituiscono, infatti, aggregazioni di carattere politico all’interno del consiglio comunale la cui esistenza, benché non espressamente sancita da alcuna norma espressa, risulta tuttavia desumibile da diverse norme contenute nel TUEL.[1]
Ad essi pare, inoltre, applicabile la disposizione di cui all’articolo 38, comma 3, del D.Lgs. 267/2000 nella parte in cui prevede che ‘con norme regolamentari i comuni e le province fissano le modalità per fornire ai consigli servizi, attrezzature e risorse finanziarie’. Benché la norma sia dettata espressamente per i consigli comunali le sue previsioni paiono estensibili anche ai gruppi consiliari, in cui il consiglio si articola[2].
Si ritiene, pertanto, che l’Ente dovrebbe disciplinare la tematica in riferimento tramite proprio regolamento,[3] prevedendo in ogni caso condizioni paritarie per tutti i gruppi consiliari e/o per i singoli consiglieri comunali. Si consideri, infatti, che i consiglieri, che agiscano (sia come singoli sia come gruppo consiliare) nell’esercizio del proprio munus pubblico, hanno gli stessi diritti e gli stessi doveri, indipendentemente dalla loro appartenenza alla maggioranza o alla minoranza consiliare, potendo quindi utilizzare i medesimi strumenti posti a disposizione dall’Amministrazione locale.
Con riferimento all’ammissibilità dello svolgimento di un’attività di ricezione nei locali comunali della cittadinanza da parte dei consiglieri,[4] siano essi considerati individualmente o come gruppi consiliari, si ritiene che la stessa sia da considerarsi ammissibile soltanto se svolta nel rispetto delle prerogative ad essi proprie e degli strumenti di cui gli stessi dispongono.
In altri termini, si ritiene che tale attività non possa essere qualificata tout court come ‘attività con rilevanza esterna’ che, come noto, non è consentita ai consiglieri comunali. Con tale espressione suole, infatti, riferirsi all’attività di amministrazione attiva che comporterebbe una ‘inammissibile confusione in capo al medesimo soggetto del ruolo di controllore e di controllato’[5]. Ciò che non risulta ammissibile è l’attribuzione di compiti che possano implicare l’indebita ingerenza in attività di amministrazione attiva propria dei componenti dell’organo giuntale.[6] Premesso che i consiglieri svolgono la propria attività istituzionale in qualità di componenti di un organo collegiale quale il consiglio, risulta necessario valutare se l’attività di ricevimento del pubblico possa trovare fondamento nelle prerogative che l’ordinamento riconosce agli stessi in correlazione all’esercizio del munus pubblico rivestito. Al riguardo, l’articolo 43 TUEL attribuisce ai consiglieri il diritto di iniziativa su ogni questione sottoposta alla deliberazione del consiglio, nonché il diritto di presentare interrogazioni, mozioni ed altre istanze di sindacato ispettivo.
Si può ritenere che l’attività dei consiglieri comunali che si sostanzia nella ricezione dei cittadini possa avere un carattere più propriamente informativo, ai fini dell’eventuale attivazione successiva da parte dei consiglieri, in seno al consiglio comunale, degli strumenti di cui gli stessi sono dotati dall’ordinamento giuridico (interrogazioni, interpellanze ecc.).
Diverso è invece il ruolo istituzionale svolto dai componenti della giunta comunale: il singolo cittadino potrà, dunque, rivolgersi ad un consigliere piuttosto che ad un assessore nella consapevolezza della diversità di ruoli svolti dai due amministratori pubblici.
Ferma rimane la considerazione generale per cui l’attività di ricevimento della cittadinanza deve costituire estrinsecazione dello svolgimento del munus pubblico proprio degli amministratori locali, con la conseguenza che la stessa non potrà assumere né i caratteri di un’attività di tipo privato né quella di una propaganda politica di partito che fuoriesca dall’attività propriamente istituzionale.
Da ultimo, quanto alla sussistenza o meno di un obbligo per l’Ente di pubblicizzare i giorni ed orari dei ricevimenti dei consiglieri con le stesse modalità e all’interno della stessa bacheca dove sono esposte le modalità di ricevimento degli assessori, in coerenza a quanto sopra esposto, si ritiene che il Comune dovrà rendere conoscibili tali dati con modalità che non generino confusione tra le diverse figure istituzionali presenti all’interno dell’amministrazione comunale stante il distinguo di ruoli, funzioni e competenze dei consiglieri da un lato e degli assessori dall’altro. Al contempo, si ribadisce che analoghe modalità di pubblicità dovranno essere utilizzate per i consiglieri di maggioranza e di minoranza, pena la frustrazione dei principi di par condicio e di democraticità che informano il nostro ordinamento giuridico.
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[1] Si consideri, al riguardo, l’articolo 38, comma 3, TUEL nella parte in cui demanda al regolamento sul funzionamento dei consigli comunali la disciplina, tra l’altro, anche della gestione delle risorse attribuite per il funzionamento dei gruppi consiliari regolarmente costituiti. Ancora, l’articolo 39, comma 4, TUEL, prevede che il presidente del consiglio comunale assicura una adeguata e preventiva informazione ai gruppi consiliari sulle questioni sottoposte al consiglio.
[2] In questo senso si veda il parere dell’ANCI del 21 aprile 2006 ove si afferma che: ‘La legge di riferimento (Testo unico sull’Ordinamento degli Enti Locali, di cui al D.Lgs. 267/2000), attribuisce ai consiglieri comunali ed in particolare ai gruppi in cui il consiglio è articolato, il diritto di disporre di servizi, attrezzature e risorse finanziarie e di adeguata autonomia funzionale e organizzativa (art. 38, c. 3)’.
[3] Sia esso quello relativo al funzionamento del consiglio, o altro, quale il regolamento sull’utilizzo delle sale consiliari.
[4] Siano essi appartenenti o meno alla maggioranza consiliare.
[5] Così T.A.R. Toscana, sez. I, sentenza del 27 aprile 2004, n. 1248.
[6] Né l’adozione di atti di gestione spettanti agli organi burocratici.
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